Файл: 761.doc

Второе — Верховный Суд РФ и стоящая за ним судебная система являются естественными держателями информации о недостатках и достоинствах права, ибо они суть повседневные правоприменители. Эта информация используется Верховным Судом в его руководящих разъяснениях и теоретически — в законодательной инициативе.

Можно утверждать, что эффект усилий двух судебных органов умножился бы многократно при их объединении, а это возможно либо при слиянии КС с Верховным Судом РФ, либо путем установления процессуальных форм взаимодействия различных структур судебной власти.

Третье. Роль арбитражной системы с ростом рынка будет возрастать. Полный отрыв ее от Верховного Суда РФ и КС РФ создает самостоятельные и пока нерешенные проблемы контроля за законностью и соблюдением прав человека в этой системе.

Четвертое. Создание новых самостоятельных судебных ведомств в государстве тяжким бременем ложится на бюджет и, значит, на налогоплательщика. Их организационная интеграция была бы благом и с экономической точки зрения.

Пятое. Появился и начал проявлять свое действие фактор нравственной дестабилизации: соревнование структур судебной власти в погоне за привилегиями, за политическим весом их лидеров. С повестки дня не сходит вопрос: какой из судов главнее? Доказательством этого соперничества явилось экстренное (т. е. в отрыве от собственно судебной реформы и в ущерб ей) принятие Закона «О статусе судей», преследовавшее прежде всего цель приблизить их экономический статус к статусу членов КС.

Процесс соперничества грозит стать хроническим. Упомянутый выше Указ Президента РФ, «Об обеспечении деятельности КС РФ» не может не искушать судей общих и арбитражных судов, что позже найдет отражение в Законе «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации».

Если целью судебной реформы действительно является создание Судебной власти — авторитетной, способной выполнять свои правозащитные функции, обладающей реальной возможностью корректировать действия других ветвей власти, — есть смысл поразмыслить о ее внутреннем устройстве. По нашему мнению, это должна быть некая единая система, а не конгломерат разрозненных органов, объединяемых лишь названием.

Отметим, что на это обстоятельство указывают не только отдельные научные публикации. Оно нашло, как ни странно, отражение и в директивных актах Президента, и в одном из проектов Конституции РФ ¹⁴. Сказалось оно и в превратностях судьбы Конституционного Суда Российской Федерации в условиях обострения борьбы исполнительной и законодательной властей за приоритет и верховенство периода 1993–1994 гг.

К этим вопросам мы и обратимся в разделе о КС и конституционном судопроизводстве.

Глава V. Конституционный суд России

Начало пути

Одним из немногих, но важных достижений судебно-правовой реформы в России является создание Конституционного Суда РФ и появление конституционного судопроизводства как формы конституционного контроля. Этим решением начиналось формирование независимой судебной власти, занимающей самостоятельное место в системе ветвей государственной власти в Российской Федерации, что нашло подтверждение в соответствующих нормах Конституции РФ 1993 года.

29 октября 1991 г. Пятый (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР избрал первый состав Конституционного Суда РСФСР числом 13 из 23-х кандидатур, предложенных Верховным Советом РСФСР.

«Значение этого события трудно переоценить, — будет справедливо сказано спустя около двух лет в «Вестнике КС». — Впервые в нашей истории, столь богатой «традициями» беззакония и несправедливости, создан орган, призванный защищать права человека, пресекать произвол высших властей» (подчеркнуто мной — А. Б.) ¹⁵.

Общественность с воодушевлением приняла рождение этого органа, как подтверждение началу формирования правового государства, в котором господствует Закон, равный для всех — и для Президента, и для рядового гражданина.

Первыми же решениями, достаточно смелыми и принципиальными, КС подтвердил свое высокое назначение. Напомним в этой связи решения от 14 января 1992 г. о признании неконституционным Указа Президента «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР»; от 4 февраля 1992 г. о неконституционности обыкновения правоприменительной практики расторжения трудового договора по достижении работником пенсионного возраста; от 27 января 1993 г. о неконституционности ограничения прав граждан на полное возмещение ущерба, причиненного вынужденным прогулом при незаконном увольнении, определенным сроком оплаты; от 31 мая 1993 г. о проверке неконституционности Закона РСФСР «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР» (решение в защиту интересов вкладчиков гострудсберкасс) и др.

Казалось бы, Россия твердо вступила на путь демократического развития (без кавычек и привычной теперь иронии), и КС вносит существенный вклад в этот процесс.

Однако деятельность КС показала, вместе с тем, и несовершенство его собственной нормативной базы, и известную слабость его состава, не обремененного опытом судебной работы, и явное нежелание Президента, объявившего себя гарантом Конституции, считаться как с самой Конституцией, так и с созданными на ее основе государственными институтами, в частности с Конституционным Судом.

Нарождающаяся в России судебная власть к концу 1993 г. получила урок, поставивший под сомнение реальную ценность «великих демократических завоеваний».

Указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г., прерывается деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Конституционному Суду РФ этим Указом предложено «не созывать заседания до начала работы Федерального собрания Российской Федерации». А спустя несколько дней глава администрации Президента заявит: «Конституционный суд в его нынешнем составе — несчастье нашего общества, ибо он превращается в политический орган» (Известия, 1993, 5 окт.). Так началась обработка общественного сознания.

В нашу задачу не входит оценка политических интриг, захлестнувших во второй половине 1993 г. все три ветви государственной власти и приведших к пушечным залпам по Парламенту. Такой анализ по силам, пожалуй, политологам и обществоведам, но не теперь, — нужна значительная историческая дистанция, способная нейтрализовать пристрастия. Поставим вопросы и проще и прагматичнее; ответы на них остаются актуальными и сейчас: было ли законным решение о приостановлении деятельности Конституционного Суда; каков срок этого моратория; вправе ли был КС возобновить свою деятельности, не дожидаясь принятия нового закона о нем.

Юридический статус Президента, определенный действовавшей тогда Конституцией РСФСР, не предусматривал его права на приостановление деятельности КС. Напротив, ст. 121, п. 6 подчеркивала, что «полномочия Президента РФ не могут быть использованы для… роспуска, либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти».

Доводы исторического президентского Указа основывались не на Конституции РСФСР, а на политической оценке ситуации, «угрожающей государственной и общественной безопасности», препятствующей проведению реформ. В той экстремальной ситуации это были серьезные доводы. Но время идет, меняя наши представления о должном и допустимом.

Избранное в декабре 1993 г. Федеральное Собрание, как известно, не вдавалось в оценку Указа Президента. Оно ограничилось актом политической амнистии для группы своих предшественников — законодателей и их сторонников. О Конституционном Суде в течение длительного времени не было сказано ни слова. Сам же КС о себе не заявлял на протяжении почти полутора лет — он существовал, но не функционировал (еще один российский исторический феномен).

Между тем не было ни правовых, ни организационных препятствий для возобновления деятельности Конституционного Суда до принятия нового закона о нем.

Федеральное Собрание, до начала работы которого Президентом предложено не созывать заседаний КС, было сформировано в декабре 1993 года. Специальный Указ Президента, посвященный Конституционному Суду (7 октября 1993 г.) в пункте первом констатирует «невозможность деятельности КС в неполном составе» и предлагает не созывать его заседаний «до принятия новой Конституции».

Новая Конституция принята 12 декабря 1993 г. Что же касается «неполного состава» КС, то в нем как было 13 членов, так и осталось. Правда, Конституция РФ определила состав КС из 19 судей (ст. 125). Значит, 6 судей следует избрать дополнительно. Однако для кворума из 2/3 тринадцати судей достаточно и они были правомочны решать многие отнесенные к компетенции КС вопросы.

Не являлся препятствием для деятельности КС и факт отмены Президентом закона о КС, действовавшего с 12 июля 1991 г. (Указ № 2288 от 24 декабря 1993 г.). Дело в том, что новая Конституция достаточно подробно и четко определила полномочия КС и порядок возбуждения в нем производства. Процедура подготовки материалов к рассмотрению и порядок проведения заседания Конституционного Суда определен «Временным регламентом», утвержденным самим Конституционным Судом 24 марта 1993 г. Этот поднормативный акт никем под сомнение не ставился и не отменялся.

Напомним, что Конституция РФ 1993 г., определившая статус и задачи Конституционного Суда, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (ст. 15). А ст. 5 Заключительных и переходных положений (раздел второй Конституции) устанавливает: «Суды в Российской Федерации осуществляют правосудие в соответствии с их полномочиями, установленными настоящей Конституцией.

После вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном настоящей Конституцией».

Все эти соображения дебатировались на страницах печати в период 1994 — начала 1995 г. с тем, чтобы вернуть к жизни Конституционный Суд, активная позиция которого была так важна в тяжелый для страны переходный период ¹⁶.

И в судьбе Отечества и в судьбе каждого из вас очень многое зависит от культуры законотворчества и уровня законности. Ее главный критерий — конституционность. И нет другого органа кроме Конституционного Суда, который мог бы обуздать произвол законодателя и других творцов права в период, когда по общему мнению происходит «вакханалия законотворчества».

Но молчал Конституционный Суд, как и высшие суды других структур судебной власти.

Перевернута очередная печальная страница нашей истории, события которой наложили не лучший отпечаток на репутацию и Президента и Суда. И еще много предстоит усилий, чтобы ослабить тягостное впечатление от тех прошедших событий. Членам КС, — тем, тринадцати, — предстоит убедить сограждан в своей принципиальности и профессиональном мужестве ¹⁷.

Государствоведов этот печальный опыт возвращает к необходимости разработки системы гарантий норм о разделении властей, их суверенности и гарантий от произвола президентской власти. Не меньший интерес представляют некоторые более частные правовые причины, приведшие к дезавуированию КС первого состава. Это, прежде всего, недостатки закона о КС, отсутствие надлежащей процессуальной формы его деятельности, ослаблявшие авторитет и правовую силу принимаемых решений.

Первый Закон о Конституционном Суде, принятый Съездом народных депутатов 12 июля 1991 г., страдал многими недостатками, свидетельствующими о недальновидности законодателя.

Будучи федеральным органом, КС по своему устройству и порядку деятельности скорее ориентирован на принципы унитарного государства. Так, в нем не нашлось места для представителей субъектов Федерации (как это было, к примеру, в Верховном Суде СССР, в Пленум которого входили по должности председатели Верховных судов республик; в Комитет Конституционного надзора СССР также должны были входить представители всех союзных республик и четырех автономий). Не были определены отношения между КС РФ и КС республик в составе РФ ¹⁸, высшие должностные лица этих республик могут лишь «присутствовать» на заседаниях КС РФ, но не участвовать в его работе. Нет и четкого указания в Законе на задачу защиты КС РФ конституционного строя республик, входящих в Федерацию.

В Законе о КС 1991 г. есть раздел, предусматривающий рассмотрение им по индивидуальным жалобам вопроса о конституционности правоприменительной практики в тех случаях, когда оспариваемое решение «принято в соответствии с обыкновением». Казалось бы, это то самое звено, через которое осуществляется взаимодействие КС с системой общих судов, в частности, с Верховным Судом РФ. Но сделано это крайне невразумительно: то ли игнорируется, то ли ограничивается юрисдикция Пленума Верховного Суда, который всегда был призван критически оценивать так называемые «обыкновения» практики и давать по этим вопросам руководящие разъяснения. Трудно понять, о сотрудничестве или о соперничестве двух судебных структур идет речь в данном случае — во всем этом разделе Закона о КС (ст. 66–73) Верховный Суд РФ не упоминается ни разу, как если бы его и не было вовсе, хотя ст. 36 и предусматривает право Председателя Верховного Суда РСФСР участвовать в заседаниях КС РФ.

Если КС создавался как орган судебный, с целью осуществления конституционного контроля в форме правосудия, то его деятельность должна быть подчинена общим демократическим принципам судопроизводства. Вроде бы так и было задумано, что нашло отражение в преамбуле и в разделе о правилах производства в КС, воспроизводящих такие принципы правосудия, как коллегиальность, гласность, устность и проч. Некоторые прошедшие процессы в КС демонстрировали применение и этих, и других принципов судопроизводства. Но почему же в обостряющейся ситуации, 23 марта 1993 г., готовя и принимая в спешном порядке «Заключение по поводу конституционности обращения Президента к гражданам России» от 20 марта 1993 г. ¹⁹, члены КС не проявили должной заботы о соблюдении состязательности, прав сторон, объективности, правил об отводах и самоотводах в отношении судей, заранее определивших и не скрывавших свою позицию по делу? Значит традиционные принципы судебной деятельности для КС необязательны? Но тогда суд ли это или нечто другое, не имеющее прямого отношения к судебной власти? Вопрос неожиданный, но за ним многое кроется.

Именно с этого момента начинается дискриминация Конституционного Суда им самим, превращения его политиками в орган оперативного реагирования. Кульминацией явилось Заключение КС о неконституционности Указа Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. № 1400 и «Обращения к гражданам России» ²⁰. Это заключение КС принято тем же днем (точнее — ночью), что и акции Президента ²¹.

Можно оценивать это заключение как акт мужества или как проявление узости формально-юридического мышления судей, не сумевших подняться над «крючкотворством противоречивого и насквозь политизированного законодательства, истерзанной… поправками, …отставшей от исторического хода событий Конституции» (Известия, 1993, 25 сент.), но для нас в данном случае важно другое — КС допустил грубое нарушение процедуры, принятой для отправления правосудия.