Файл: Лекції з аграрної політики до друку 1.doc

Проте з усіх галузей народного господарства найбільш радикального і дієвого державного регулювання та підтримки потребує сільське господарство. Це зумовлено тим, що, по-перше, галузь є життєво необхідною в будь-якому суспільстві і розглядається як пріоритетна при обґрунтуванні перспектив соціально-економічного розвитку держави; по-друге, сільськогосподарське виробництво порівняно з іншими видами діяльності найбільше залежить від природно-кліматичних умов, що посилює ризикованість бізнесу та залежність від ринкових коливань; по-третє, сільськогосподарське виробництво через існування короткострокової і довгострокової проблем не може ефективно розвиватися без стабілізуючого впливу держави [1].

Короткострокова проблема сільгосптоваровиробників полягає у нестабільності цін на аграрну продукцію та доходів її виробників. Це є наслідком, з одного боку, нееластичного попиту на сільськогосподарську продукцію, а з другого – коливань обсягів її виробництва. Коефіцієнт еластичності попиту за ціною на сільгосппродукцію лежить у діапазоні 0,20 – 0,25 в середньому, тобто ціни на сільгосппродукцію мають знизитися як мінімум на 40–50 %, щоб попит зріс хоча б на 10 %. Коливання обсягів виробництва продукції відбуваються щороку як через свідоме бажання товаровиробників, так і через природно-кліматичні зміни. Через високу конкурентність сільгоспвиробництва аграрники не можуть створювати крупних об’єднань, які дозволять у великих масштабах контролювати обсяг продукції.

Поєднавши нееластичний попит на сільгосппродукцію та нестабільність сільгоспвиробництва, можна зрозуміти, чому ціни й доходи аграріїв нестабільні. Навіть за умови стабільного ринкового попиту його нееластичність на сільгосппродукцію перетворює відносно невеликі зміни обсягу її виробництва на суттєві зміни цін і доходів. Якщо погодні умови сприятливі, а отриманий урожай достатньо високий, збільшення кількості проданої продукції супроводжуватиметься непропорційно великим зниженням ціни, в результаті сумарний дохід сільгосптоваровиробника знизиться. І навпаки, поганий урожай, викликаний посухою чи морозами, може помітно збільшити дохід аграрника: зменшення обсягу продукції викличе непропорційне зростання цін і доходів (рис. 1).

P

Pp p

Pn п

D

Pb b

0 Q

Рис. 1. Дія ринкового механізму на аграрному ринку

Іншою причиною короткострокової нестабільності доходів сільгосптоваровиробників є нестабільність попиту на аграрну продукцію на світових ринках. І що більшою є залежність аграрників від експортних цін, то більшою буде така нестабільність. Довгостроковою проблемою сільськогосподарського виробництва є те, що сільське господарство у світових масштабах належить не до динамічних галузей, а швидше до галузі, що скорочується. Це пов’язано, з одного боку, з тим, що з розвитком науково-технічного прогресу пропозиція сільськогосподарської продукції різко зросла, а з другого – попит на сільгосппродукцію з плином часу зростав відносно повільніше, оскільки він є нееластичним за доходом. Сполучення нееластичного і повільно зростаючого попиту на сільськогосподарську продукцію зі швидко зростаючою пропозицією чинить суттєвий вплив на бізнес і викликає зниження цін та доходів сільськогосподарських товаровиробників.

У економічно розвинутих країнах Заходу в довгостроковому періоді фінансові втрати в сільському господарстві, обумовлені наведеними причинами, викликали відхід робочої сили в інші галузі економіки. Цей процес викликав масову консолідацію малих ферм у більші за розміром, що можуть забезпечити зниження собівартості продукції і вижити в умовах зниження цін на неї [2].

Необхідність державної підтримки сільського господарства в Україні має ряд специфічних особливостей, пов’язаних і з минулим нашої країни у складі СРСР, і з реформами, розпочатими наприкінці минулого сторіччя.

В Україні до 1990 р. аграрним виробництвом займалися державні господарства, колгоспи й особисті підсобні господарства громадян, їхня частка у валовому виробництві відповідно становила 39, 34, 27 %. За часів Радянського Союзу сільському господарству надавалися значні субсидії, які наприкінці 80-х рр. ХХ ст. становили 80 % валового доходу аграрних підприємств, що у кілька разів перевищувало рівень підтримки найбагатших країн світу. Внутрішні ціни в Україні у цей період були у 6,6 раза вищі за світові, що дозволяло отримувати валовий дохід у 4,6 раза більший від можливого за світовими цінами. Після розпаду Радянського Союзу різке зниження рівня субсидування аграрного сектора призвело до значного падіння виробництва і доходів виробників сільського господарства. У Радянському Союзі виробництво орієнтувалося не на ринковий попит, а на обсяги субсидій, що зумовило створення нетипово великих для ринкової економіки аграрних структур із слабким зв’язком з кінцевим споживачем.

Якщо проаналізувати ситуацію в Україні у 2001 – 2003 рр., то вона кардинально змінилася. У середньому за цей період відсоток показника підтримки виробника дорівнював нулю, а у 2002 р. навіть був від’ємним (-5 %). Середні ціни на аграрну продукцію були нижчими за ціни світового ринку, особливо у 2002 р. Середній розмір відсотка показника підтримки виробника у 2001 – 2003 рр. у країнах ОЕСР становив 31 %, у Новій Зеландії – 2 %, в Австралії – 4, у США – 20, у країнах ЄС – 35 %.

У порівнянні з країнами ОЕСР рівень підтримки сільськогосподарського виробництва в Україні є дійсно дуже низьким. Водночас бюджетні витрати на аграрний сектор були досить високими: бюджетна підтримка становила 3,8 млрд грн. Пояснюється це тим, що в Україні підтримка цін протягом 2001 – 2003 рр. була від’ємною, тобто середні ціни на продукцію сільського господарства були нижчими за ціни світового ринку. Занижені ціни на аграрну продукцію зводили нанівець бюджетну підтримку [3].

Після суто адміністративного регулювання всіх процесів аграрної економіки, повна їх лібералізація з початком реформ у 1991 р. стала однією з причин глибокої економічної кризи, у якій опинилася Україна. Життєздатність народного господарства в цих умовах підтримувалася головним чином за рахунок кредитної й грошової емісії. Відсутність ефективного державного управління економіки призвела до її вкрай важкого стану впродовж майже 10 років, який характеризувався спадом виробництва за його низької ефективності, посиленням безробіття, особливо прихованого, розвитком інфляційних процесів, дестабілізацією грошово-фінансової системи, затуханням інвестиційної діяльності, приховуванням валюти за кордоном, зростанням внутрішнього боргу держави, зниженням життєвого рівня населення. Таким чином, відсутність своєчасного відпрацювання аграрної політики, з одного боку, та недосконала адаптованість сільського господарства до ринкових умов – з другого боку, стали основними причинами аграрної кризи.

Для України, яка поки що не має достатнього досвіду регулювання економічних процесів у ринкових умовах, корисним є історичний досвід розвинутих країн, який переконує, що існуюче протиріччя між державним регулюванням економіки і ринковим саморегулюванням не має антагоністичного характеру. Більше того, в умовах досконалої економіко-правової бази ці два регулятори взаємодоповнюють один одного, забезпечують високий рівень виробництва і споживання. Водночас слід мати на увазі, що в умовах розвинутого ринку державне регулювання економіки повинно здійснюватися не директивним управлінням виробничою і фінансовою діяльністю підприємств та інших суб’єктів господарської діяльності, а управлінням соціально-економічними процесами за допомогою таких перевірених світовою практикою економічних і правових важелів, як ціни, тарифи, відсотки, податки, кредити, цінні папери, амортизаційна політика, пільги, державне замовлення і контракт, резерви, субсидії, субвенції, державне мито.

Досвід США, країн - учасниць ЄС переконує у необхідності підтримки аграрних виробників на стадії їх переходу на етап високоефективного розвитку. Яскравим є приклад політики ЄС, де програмою підтримки сільського господарства до розширення у 2004 р. виділялося дотацій більше 40 млрд євро, тобто 40 – 45 % витратної частини загального бюджету Союзу. З розрахунку на одного зайнятого в сільському господарстві в країнах, що є крупними експортерами агропродовольчої продукції, дотація виробництва становила приміром в Австралії 3 тис., Аргентині 5 тис. євро, у країнах ЄС у 2002 р. вона дорівнювала 18 тис. євро. Така підтримка призвела до значного росту обсягів виробництва продукції сільського господарства. Але внутрішні ціни були набагато вищі за ціни світового ринку, вивезення продуктів сільського господарства супроводжувалося дотуванням експорту [7].

Крім економічних, соціально орієнтована економіка потребує адміністративних методів втручання і саме в ті її сфери, де перші з них не можуть дати бажаних результатів. Це стосується використання землі, корисних копалин; захисту навколишнього середовища; соціальних гарантій щодо мінімальної заробітної плати, тривалості робочого дня і підтримки безробітних; політики протекціонізму для захисту внутрішнього ринку; обґрунтування і реалізації державних програм, що мають глобальне значення для розвитку економіки країни; регулювання розвитку соціальної інфраструктури (охорони здоров’я, культури) і витрат держави; підтримки валютного курсу тощо.

При формуванні політики підтримки сільгосптоваровиробників постає питання про економічну доцільність такої підтримки в рамках концепції ефективного використання ресурсів. Суспільство в цілому зазнає збитків, оскільки цінова підтримка спричиняє неефективний розподіл ресурсів. Мінімальна ціна (ціна підтримки) залучає надмірну кількість ресурсів у сільськогосподарський сектор, чого не сталося б на вільному ринку.

Суспільство несе витрати ще у трьох напрямах: 1) платники податків сплачують вищі податки, щоб фінансувати державні закупівлі надлишку сільгосппродукції; 2) втручання органів влади призводить до додаткових адміністративних витрат; 3) політика «гонитви за рентою», тобто пошук політичних прибічників того, щоб законодавство забезпечувало збереження та збільшення багатства в групи осіб, є руйнівною для суспільства [2]. Останнім часом уряди розвинутих країн Заходу переглядають політику підтримки аграрного виробництва щодо її зменшення.

1.4. Модель процесу формування аграрної політики.
Групи інтересів в аграрній політиці

У процесі формування аграрної політики на неї впливає ряд факторів:

• традиційні погляди на місце і роль галузей АПК в житті суспільства;

• проблеми, що періодично виникають або існують постійно;

• значні зміни еволюційного характеру.

Аграрна політика як єдине ціле складається з певних структурних елементів: сільськогосподарської, агропромислової, продовольчої та зовнішньоекономічної. Кожному структурному елементу відповідають свої об’єкти (рис.2).

Наведені об’єкти можуть бути логічно об’єднані в таке поняття, як «ринок сільськогосподарської продукції, сировини і продовольства», існуючий незалежно від того, реалізується аграрна політика чи ні. Впливаючи на різні

Рис. 2. Основні структурні елементи й об’єкти аграрної політики [6]

групи учасників ринкових відносин, держава впливає тим самим на ринкову ситуацію. Держава може підтримувати як пріоритетну галузь і сільськогосподарське виробництво (впливаючи наприклад, на рівень цін і доходів товаровиробників), і переробку (дотуючи закупівельні ціни) або споживання (шляхом встановлення низьких споживчих цін). Подібна практика існувала в радянський період.

Підприємства та організації агропромислового комплексу – тільки частина об’єктів аграрної політики. Вони забезпечують виробництво ресурсів для села, виробництво і переробку сільськогосподарської продукції. Разом з тим без взаємозв’язку з формуванням попиту на дану продукцію проведення аграрної політики позбавляється будь-якого сенсу. Системний підхід передбачає розробку пріоритетів для кожного напряму аграрної політики з подальшим розглядом у взаємозв’язку.

Основним об’єктом державної політики виступає як правило сільськогосподарський товаровиробник. Проте й інші об’єкти, наприклад малозабезпечені верстви населення, не залишаються без уваги. Приміром, у США з 1964 р. реалізується програма продовольчих талонів. Отримуючи їх від держави безплатно, громадяни США з низьким рівнем доходів можуть придбавати у звичайних магазинах продукти харчування. З 1985 р. по 1994 р. витрати федерального бюджету зросли з 1 до 25 млрд дол.

До суб’єктів аграрної політики належать державні та суспільні інститути, що приймають і реалізують агрополітичні рішення або здійснюють вплив на їх розробку (рис. 3).

Рис. 3. Суб’єкти аграрної політики та їх функції [6]

Право приймати рішення з питань політики належить вищим посадовим структурам законодавчої і виконавчої влади держави. Вони також здійснюють контроль за виконанням рішень, що приймаються. Державне регулювання покликано не підмінювати собою ринковий механізм, а створювати умови для ефективного розвитку об’єктів регулювання, що одночасно виступають як суб’єкти ринку. Недержавні суб’єкти аграрної політики за ступенем політичної активності можна умовно поділити на три великі групи:

• політичні партії;

• суспільно-політичні організації;

• суспільні організації.

Особливо потрібно відзначити роль аграрної науки у ролі суб’єкта аграрної політики. Розробка аграрної політики повинна здійснюватися на основі серйозних наукових досліджень.

Серед суб’єктів аграрної політики, важливе місце займають засоби масової інформації, які мають чималий вплив на формування суспільної думки стосовно тих чи інших програм, дій, рішень влади, політичних партій, політиків тощо.

Аграрна політика, як і політика в цілому, визначається різноманіттям суспільних, групових та приватних інтересів.

Носіями інтересів є вітчизняні товаровиробники і споживачі сільськогосподарської продукції, сировини і продовольства. У цій групі суб’єктів ринкових відносин можливі певні протиріччя. Наприклад, товаровиробники і споживачі продукції не завжди можуть дійти згоди з питань її ціни і якості. За такої ситуації у сфері торгівлі в цілому, серед населення та сількогосподарських і переробних підпрєимств можливі порушення паритетних основ і відповідні претензії. Крім того товаровиробники певних видів продукції перебувають в умовах конкуренції за ринки збуту.

Виразниками інтересів є політичні партії, суспільні професійні об’єднання. В Україні активно виявила себе Аграрна партія. Крім політичних партій, активними захисниками інтересів сільськогосподарських товаровиробників можуть виступати їх професійні об’єднання, наприклад фермерські спілки, галузеві союзи. Досить впливовими можуть бути спілки захисту прав споживачів. Не останню роль у формуванні суспільної думки відіграють засоби масової інформації. Групи виразників інтересів іще називають групами тиску – лобі, які тісно пов’язані з державними структурами, що формують державну політику. Такий стан називають аграрним корпоратизмом. Лобістські організації, як правило, встановлюють тісні стосунки з таким впливовим суспільним класом, як державна бюрократія.

Бюрократія – це прошарок службовців-професіоналів, що беруть безпосередню участь у підготовці, реалізації та контролі за ходом реалізації рішень, які приймаються керівним суб’єктом. Бюрократія – впливова верства суспільства. Макс Вебер пов’язував суспільний прогрес з наявністю в суспільстві значного класу «раціональної бюрократії». Проте вона не може приймати політичних рішень.