Файл: Тема концептуальные положения организации муниципального управления.docx

²¹⁵См.: Константинов А.С. Трансформация нормативно-правовых институтов в российском законодательстве как фактор развития местного самоуправления в современном российском обществе // Муниципальное право. 2015. № 2. С.16-21.

Федеральноезаконодательствокак правоваяосноватрансформационныхизмененийвместном самоуправлении

В Основном Законе Российской Федерации закреплены основополагающие положения, регулирующие правовой статус местного самоуправления в конституционном устройстве страны. Согласно пункту «н» статья 72, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.²¹⁶

Общие принципы организации местного самоуправления разработаны в двух основных федеральных законах, принятых в 1995²¹⁷ и 2003 годах.²¹⁸ Отметим, что оба законодательных акта отражали изменения, которые происходили в государственной политике федеральных органов власти в области местного самоуправления. Их можно охарактеризовать как процесс перехода от общественно-государственной системы организации местного самоуправления к модели государственно-общественной. Словом, наблюдается тихое, «ползучее» явление, определяемое как «огосударствление» местного самоуправления. Вместе с тем следует обратить внимание на трансформацию взглядов федеральных законодателей в части

толкования отдельных положений Конституции Российской Федерации, касающихся местного самоуправления не только как институционально-правового института, но и как института гражданского общества.

Противоречивость становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации явление естественное и закономерное. Поэтому нет ничего удивительного в том, что институционально-правовые нормы или формальные «правила игры», регулирующие функционирование местного самоуправления в границах российского пространства «власти», механически переносятся в сферу жизнедеятельности местных сообществ. В результате местное самоуправление в границах искусственно созданного муниципального пространства в субъектах Российской Федерации формально как бы и функционирует, а на местном уровне: «вот моя деревня, вот мой дом родной» - его нет.

Одной из причин данного явления, на наш взгляд, заключается в исключительном уповании органов федеральной власти на «силу» законов, совершенствование которых в сфере местного самоуправления отнюдь не способствует созданию условий для повышения его эффективности, а, наоборот, к углублению имеющихся в нем проблем. При разработке и принятии нормативных правовых актов в области местного самоуправления органы государственной власти федерального и регионального уровня не всегда учитывают предложения органов местного самоуправления, ассоциаций муниципальных образований. Поэтому о качестве принимаемых федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации говорить не приходится. В 1996-2005 годах список, изменяющих редакцию 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации», составлял 8

²¹⁶Конституция Российской Федерации. – М.: Известия, 1993. С.27.

²¹⁷Федеральный закон Российской Федерации от 28 августа 1995 года №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// СЗ РФ. 28.08.1995. №35.Ст.3506.

²¹⁸Федеральный закон Российской Федерации от 06 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822.

документов. Для сравнения приведем данные: в 2004-2014 годах список, который изменял редакцию одноименного по названию 131-ФЗ от 6 октября 2003 года, насчитывал 107 документов.

ПерераспределениеполномочиймеждуорганамигосударственнойвластииорганамиместногосамоуправлениявсубъектеРФ

Обратимся к анализу основных положений федерального закона от 27 мая 2014 года 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно статье 1 рассматриваемого закона, субъекты Российской Федерации наделяются правом принятия законов, регулирующих перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта

Российской Федерации. Казуистика исследуемой статьи как раз и заключается в том, что органам государственной власти субъекта Российской Федерации не существует надобности в «присвоении» вышеперечисленных полномочий органов местного самоуправления, так как федеральный законодатель может осуществлять их перераспределение посредством принятия федеральных законов в различных сферах управления отраслями экономики и социальной сферы. Достаточно привести в качестве примера перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере здравоохранения и образования, установления границ муниципальных образований и их изменения на территории субъекта Российской Федерации и др.

Одновременно, как устанавливается в данной статье, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации не допускается отнесение полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью; формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; осуществления охраны общественного порядка; установления структуры органов местного самоуправления; изменения границ территории муниципального образования. Речь также идет о полномочиях, которые предусмотрены пунктами 1, 2, 7, 8 части 1

статьи 17 и частью 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Словом, федеральный

законодатель, с одной стороны, фактически повторяет конституционные положения главы восьмой «Местное самоуправление». С другой стороны, он чаще всего руководствуется конституционно-правовой нормой статьи 12:

«Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно». (1,7). Ведь полномочиями местное самоуправление наделяется федеральными законами. Это означает, что органы федеральной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе регулировать вопросы местного значения в муниципальных образованиях и полномочия органов местного самоуправления в них. Решится ли эта проблема внесением 136- ФЗ очередной поправки в федеральный закон от

октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации»? Думается, что в данном случае оптимизм не уместен. Если «формальные правила игры» на муниципальном поле определяет государство в лице своих органов власти и управления, то «проигравшими» в этой игре всегда будут население муниципальных образований и органы местного самоуправления.

Институциональныеизменениявправовомстатусеоргановидолжностныхлицместногосамоуправлениявфедеральномзаконодательстве

Население«внеигры»

Не менее актуальными и проблемными на протяжении всего периода становления и развития местного самоуправления остаются вопросы, связанные с законодательным регулированием его