Файл: Тема концептуальные положения организации муниципального управления.docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 09.01.2024
Просмотров: 1081
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
СОДЕРЖАНИЕ
Тема 2. Категория «местное самоуправление» в общественных науках
4. Теории местного самоуправления
ТЕМА 3. ТЕРРИТОРИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ
Тема 4. Теоретические аспекты организации местного самоуправления в муниципальном образовании
Тема 5. Структура органов местного самоуправления в муниципальном образовании
Тема 6. Представительный орган местного самоуправления
Тема 7. Местная администрация как субъект муниципального управления
Глава муниципального образования
Руководитель представительного органа местного самоуправления
ТЕМА 9. Формы участия населения муниципального образования в местном самоуправлении
Тема 12. Государство и местное самоуправление в современном российском обществе
ТЕМА 13. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ
организационных основ.
В статье 12 Основного Закона страны закреплено положение, согласно которому
«органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».219
Другой конституционной нормой (часть 1 статьи 131) устанавливается: «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».220 Она в точности повторена в части 6 статьи 14 федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».221 В редакции федерального закона от 6 октября 2003 года (часть 5 статья 34) закреплена норма, регулирующая участие населения в определении структуры органов местного самоуправления. Ее применение возможно в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования.222
Первая попытка законодательного регулирования структуры органов местного самоуправления была предпринята в федеральном законе от 28 августа 1995 года №154- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Забегая вперед, сразу отметим, что она имела вариативный характер. Это оставляло возможность выбора у органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Казалось бы, при разработке новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», необходимо было четко придерживаться конституционного положения об определении населением
структуры органов местного самоуправления. Однако в статье 34 в редакции 131-ФЗ от 21 июля 2005 № 93-ФЗ законодатель, проигнорировав в очередной раз право реального
219 Конституция Российской Федерации. – М.: Известия, 1993. С.7.
220 Конституция Российской Федерации. – М.: Известия, 1993. С.52.
221 Федеральный закон Российской Федерации от 28 августа 1995 года №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// СЗ РФ. 28.08.1995. №35.Ст.3506.
222 Федеральный закон Российской Федерации от 06 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822.
участия населения муниципальных образований в этом процессе, установил следующую структуру органов местного самоуправления. В нее в обязательном порядке вошли представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Элементами структуры могут быть контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Практика реализации двух редакций федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в муниципальных образованиях позволяет выявить следующие проблемные вопросы в регулировании
вопроса формирования публично-властной структуры в муниципальной организации местного самоуправления.
Во-первых, если структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, то выбор организационно-правовой формы такой структуры также должен осуществляться при непосредственном участии населения, а не только посредством выражения его мнения представительным органом муниципального образования. Федеральный законодатель вправе рекомендовать варианты возможной структуры для различных типов муниципальных образований, а не навязывать его в качестве обязательной нормы для ее исполнения.
В-вторых, возникает закономерный вопрос: «Можно ли рассматривать в качестве элемента структуры органов местного самоуправления главу муниципального образования в случае его избранием его населением муниципального образования?». Ведь по своему правовому статусу он является высшим выборным должностным лицом, которое не наделяется статусом органа местного самоуправления.
В-третьих, возникает вопрос о введении термина «структура органов и выборных должностных лиц местного самоуправления» взамен действующего.
В-четвертых, окончательное решение по выбору структуры органов местного самоуправления должно приниматься представительным органом муниципального образования, а не устанавливаться федеральным законодательством или законодательным актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В статье 14 в качестве элементов структуры рассматривались выборные и другие органы местного самоуправления. К числу
других органов, входящих в эту структуру, фактически относилась местная администрация, правовой статус которой устанавливался уставом муниципального образования. Ее руководителем мог быть выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно- распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящихся к категории государственных служащих (ст.1).
Нетрудно заметить противоречивость правового статуса руководителя местной администрации как органа местного самоуправления. Если им становилось выборное должностное лицо, то он не являлся муниципальным служащим. Если же на эту должность нанималось лицо по контракту (договору), то по муниципальному реестру он
становился муниципальным служащим. Нередко в российской практике муниципального управлении его безосновательно называют «сити-менеджером».
Согласно Уставу муниципального образования, как отмечалось в статье 16 федерального закона, предусматривалась возможность учреждения должности главы муниципального образования. Можно ли рассматривать вводимую должность в качестве элемента структуры органов местного самоуправления? Однозначного ответа на данный вопрос закон не дает. Правовой статус главы муниципального образования определялся в части 1 статьи законе весьма «расплывчато» - возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального
образования.
Выборы главы муниципального образования предусматривались двумя способами. Первый – это его избрание гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Второй - его избрание из состава представительного органа местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.
Парадокс заключался в «особом» правовом статусе главы муниципального образования, который будучи избранным населением в качестве «предводителя» местных сообществ, муниципального политического лидера, в один момент превращался в
«чиновника-хозяйственника». Возникает вопрос: «На какую должность избиралось лицо: на должность главы муниципального образования или главы администрации? А может быть сразу на две, или на три?
Как показала муниципальная практика, учреждение должности главы муниципального образования, определение его публично-правового статуса, наделение его полномочиями по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования имело как позитивные, так и негативные последствия. В условиях политической нестабильности, экономического кризиса, неразвитости форм непосредственной и опосредованной демократии стало возможным сосредоточение представительских и исполнительских функций у главы муниципального образования как
В статье 12 Основного Закона страны закреплено положение, согласно которому
«органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».219
Другой конституционной нормой (часть 1 статьи 131) устанавливается: «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».220 Она в точности повторена в части 6 статьи 14 федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».221 В редакции федерального закона от 6 октября 2003 года (часть 5 статья 34) закреплена норма, регулирующая участие населения в определении структуры органов местного самоуправления. Ее применение возможно в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования.222
Первая попытка законодательного регулирования структуры органов местного самоуправления была предпринята в федеральном законе от 28 августа 1995 года №154- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Забегая вперед, сразу отметим, что она имела вариативный характер. Это оставляло возможность выбора у органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Казалось бы, при разработке новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», необходимо было четко придерживаться конституционного положения об определении населением
структуры органов местного самоуправления. Однако в статье 34 в редакции 131-ФЗ от 21 июля 2005 № 93-ФЗ законодатель, проигнорировав в очередной раз право реального
219 Конституция Российской Федерации. – М.: Известия, 1993. С.7.
220 Конституция Российской Федерации. – М.: Известия, 1993. С.52.
221 Федеральный закон Российской Федерации от 28 августа 1995 года №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// СЗ РФ. 28.08.1995. №35.Ст.3506.
222 Федеральный закон Российской Федерации от 06 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822.
участия населения муниципальных образований в этом процессе, установил следующую структуру органов местного самоуправления. В нее в обязательном порядке вошли представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). Элементами структуры могут быть контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Практика реализации двух редакций федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в муниципальных образованиях позволяет выявить следующие проблемные вопросы в регулировании
вопроса формирования публично-властной структуры в муниципальной организации местного самоуправления.
Во-первых, если структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, то выбор организационно-правовой формы такой структуры также должен осуществляться при непосредственном участии населения, а не только посредством выражения его мнения представительным органом муниципального образования. Федеральный законодатель вправе рекомендовать варианты возможной структуры для различных типов муниципальных образований, а не навязывать его в качестве обязательной нормы для ее исполнения.
В-вторых, возникает закономерный вопрос: «Можно ли рассматривать в качестве элемента структуры органов местного самоуправления главу муниципального образования в случае его избранием его населением муниципального образования?». Ведь по своему правовому статусу он является высшим выборным должностным лицом, которое не наделяется статусом органа местного самоуправления.
В-третьих, возникает вопрос о введении термина «структура органов и выборных должностных лиц местного самоуправления» взамен действующего.
В-четвертых, окончательное решение по выбору структуры органов местного самоуправления должно приниматься представительным органом муниципального образования, а не устанавливаться федеральным законодательством или законодательным актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
-
Главамуниципальногообразования:«Впогонезадвумязайцами»
В статье 14 в качестве элементов структуры рассматривались выборные и другие органы местного самоуправления. К числу
других органов, входящих в эту структуру, фактически относилась местная администрация, правовой статус которой устанавливался уставом муниципального образования. Ее руководителем мог быть выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно- распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящихся к категории государственных служащих (ст.1).
Нетрудно заметить противоречивость правового статуса руководителя местной администрации как органа местного самоуправления. Если им становилось выборное должностное лицо, то он не являлся муниципальным служащим. Если же на эту должность нанималось лицо по контракту (договору), то по муниципальному реестру он
становился муниципальным служащим. Нередко в российской практике муниципального управлении его безосновательно называют «сити-менеджером».
Согласно Уставу муниципального образования, как отмечалось в статье 16 федерального закона, предусматривалась возможность учреждения должности главы муниципального образования. Можно ли рассматривать вводимую должность в качестве элемента структуры органов местного самоуправления? Однозначного ответа на данный вопрос закон не дает. Правовой статус главы муниципального образования определялся в части 1 статьи законе весьма «расплывчато» - возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального
образования.
Выборы главы муниципального образования предусматривались двумя способами. Первый – это его избрание гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Второй - его избрание из состава представительного органа местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.
Парадокс заключался в «особом» правовом статусе главы муниципального образования, который будучи избранным населением в качестве «предводителя» местных сообществ, муниципального политического лидера, в один момент превращался в
«чиновника-хозяйственника». Возникает вопрос: «На какую должность избиралось лицо: на должность главы муниципального образования или главы администрации? А может быть сразу на две, или на три?
Как показала муниципальная практика, учреждение должности главы муниципального образования, определение его публично-правового статуса, наделение его полномочиями по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования имело как позитивные, так и негативные последствия. В условиях политической нестабильности, экономического кризиса, неразвитости форм непосредственной и опосредованной демократии стало возможным сосредоточение представительских и исполнительских функций у главы муниципального образования как