Файл: Экономика культуры Учебник.doc

Реальное начало этому было положено в двухлетнем эксперименте по совершенствованию управления и повышению эффективности деятельности театров, проведенном в стране в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 8 июля 1986 г. Проверенные в ходе эксперимента подходы получили дальнейшее развитие при подготовке в конце 1980-х гг. перевода сферы культуры на новые условия хозяйствования.

Формирование новых условий хозяйствования шло параллельно в Комиссии по совершенствованию хозяйственного механизма при Совете Министров СССР для всей непроизводственной сферы, а в аппарате министерств культуры Союза ССР и Российской Федерации - для сферы культуры. К этой работе были привлечены научные учреждения отрасли, специалисты органов культуры, практические работники театров, концертных организаций, учреждений культуры. В ходе дискуссии большинство специалистов склонялось к тому, что в условиях новой системы хозяйствования необходимо прежде всего решить вопрос о расширении прав организаций культуры. Их нормальная деятельность может быть хорошо организована лишь в том случае, если эти организации получат всю полноту прав и ответственности за решение производственных и социальных задач, включая выполнение своих обязательств перед государством. В результате прошедших обсуждений был сформулирован и другой важный вывод: признано недопустимым при внедрении нового хозяйственного механизма снижение величины бюджетной поддержки организаций культуры путем ее замещения доходами от увеличения платных услуг населению.

В итоге в основу формирования новых условий хозяйствования в сфере культуры были положены следующие основные принципы:

• развитие самостоятельности коллективов в решении основных вопросов производственной деятельности и социального развития;

• установление тесной зависимости материального и морального стимулирования коллективов, размеров фондов производственного и социального развития организаций и оплаты труда каждого работника от конечных результатов, качества и эффективности труда;

• изменение системы бюджетного финансирования организаций, переход от выделения средств на их содержание к финансированию деятельности по долговременным стабильным нормативам, без регламентации по отдельным статьям расходов;

• сочетание бюджетного финансирования деятельности организаций с развитием платных услуг населению, выполнением работ по договорам с другими предприятиями;

• широкое использование различных форм хозяйствования, а также распространение гибких форм организации, оплаты и режимов труда.

Основным источником финансирования организаций культуры — было сказано в отраслевых положениях — служат средства государственного бюджета, выделяемые по стабильным нормативам на пятилетний период. Именно так, по сути впервые, была предпринята попытка отказа от волюнтаристского подхода к определению размера бюджетных средств, выделяемых на культуру, и его замены нормативным методом текущего финансирования организаций культуры. При этом проблема определения самих нормативов в новых условиях хозяйствования фактически не рассматривалась и стала предметом дальнейших дискуссий.

Вторая идея по изменению принципов финансирования касалась характера и размера бюджетных средств, получаемых каждой организацией. Отныне бюджетные ассигнования должны были выделяться организациям не на покрытие разницы между их расходами и доходами, а направляться в доходы организаций и вместе с доходами от платных форм культурной деятельности и другими поступлениями составлять общий объем их финансовых ресурсов. В результате организации культуры перестали считаться финансово-убыточными, а бюджетные средства приобрели социальный смысл.

Третья идея, зафиксированная при разработке новых условий хозяйствования, касалась права организаций культуры вступать в договорные отношения с предприятиями и учреждениями любых организационно-правовых форм и получать доходы от неосновной деятельности. Пока еще с некоторой осторожностью, но здесь уже открывался путь для поиска иных, внебюджетных источников финансирования организаций культуры. Средства, полученные из данных источников, не должны были уменьшать ассигнования из бюджета.

По поручению правительства, Комиссия по совершенствованию хозяйственного механизма при Совете Министров СССР 22 ноября 1988 г. одобрила перевод на новые условия хозяйствования театров страны, б декабря 1988 г. — концертных организаций, а 25 мая 1989 г. — культурно-просветительных учреждений. На этом этапе эволюции финансовых отношений, подчеркнем это еще раз, изменился характер бюджетного финансирования сферы культуры. Оно потеряло характер узкофинансового инструмента и приобрело социальный смысл. С переходом отрасли на новую систему хозяйствования наступил короткий по времени, но плодотворный по содержанию новый этап финансовых взаимоотношений сферы культуры и государства.

В связи с происходившей в конце 1980-х — начале 1990-х гг. ломкой политических, экономических и социальных устоев общества государство не сразу обратилось к проблемам культуры. Но уже 31 мая 1991 г. правительство РСФСР приняло постановление, которым утвердило «Положение о театре в РСФСР» и «Положение о принципах государственного финансирования государственных и муниципальных театров в РСФСР». В этих положениях правительство суверенной России подтвердило, что театры обладают всеми правами, обеспечивающими свободу творческой деятельности, пользуются независимостью в выборе художественных направлений, репертуара, самостоятельно формируют свою экономическую программу, определяют порядок реализации билетов, других услуг и продукции, устанавливают на них цены.

«Положением о театре в РСФСР» было установлено право каждого театра покрывать свои расходы не только за счет бюджетных средств и сборов от продажи билетов, но и за счет поступлений по договорам за проведение работ и оказание услуг юридическим лицам, добровольных взносов, даров и субсидий, процентов от вкладов в банки, других поступлений. При этом было признано, что бюджетное финансирование государственных и муниципальных театров является одним из важнейших социально-экономических обязательств государства как гаранта развития театрального искусства. Принятые нормативные документы имели принципиальное значение не только для театра. Выступая гарантом развития театрального искусства, государство тем самым подтвердило свою ответственность и за развитие других видов искусства и сферы культуры в целом.

Экономические аспекты правоотношений государства с организациями культуры и искусства заняли значительное место в принятом Верховным Советом РСФСР в октябре 1992 г. законе «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». Им посвящен VIII раздел закона «Экономическое регулирование в области культуры». Включенные в этот раздел статьи регулируют условия и порядок создания, реорганизации и ликвидации организаций культуры, права и обязанности учредителя (учредителей), вопросы собственности и приватизации в области культуры, финансирования культуры и культурной деятельности, формирования и использования финансовых ресурсов организаций культуры, организацию предпринимательской и внешнеэкономической деятельности в области культуры, вопросы цен и ценообразования, трудовых отношений и принципов оплаты труда работников культуры, а также их социальной защиты.

С принятием этого акта многие правовые нормы, на основе которых была сформирована система хозяйствования в области культуры в 1988-1989 гг., получили законодательное подтверждение. Главные среди них - узаконивание самостоятельности организаций культуры в осуществлении своей творческой, производственной, экономической деятельности, социального развития коллектива в пределах имеющихся творческих и хозяйственных ресурсов и задач, предусмотренных уставом, а также обязанность органов власти всех уровней и учредителей некоммерческих организаций культуры финансировать культурную деятельность по установленным нормативам.

Хозяйственная самостоятельность организаций культуры, их широкие права в области определения направлений деятельности и финансирования получили подтверждение в утвержденном постановлением правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. «Положении об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства»². В третьем разделе этого положения, распространившего свое действие на организации культуры, находящиеся в федеральной собственности, обозначены финансовые обязательства государства по отношению к организациям культуры. В статье 21 перечислены цели, на которые выделяются бюджетные ассигнования организациям культуры: оплата труда работников; содержание зданий; комплектование фондов, коллекций и т.п.; материальное обеспечение художественного воплощения творческих замыслов; оснащение организаций современными техническими средствами и оборудованием; проведение капитального ремонта; реставрация памятников; другие затраты, связанные с основной деятельностью организации культуры.

Кроме того, в Положении подчеркнуто, что поступление средств из внебюджетных источников не является основанием для уменьшения размеров бюджетных ассигнований организации культуры. Вышедшее в 1995 г. Положение было, как показывает анализ последующих законодательных актов, последним из серии документов, отстаивающих экономические права организаций культуры. Реализация нормативных правовых актов и решений, принятых в 1988-1995 гг., закрепила отношение государства к финансированию культуры как к его важнейшей социальной функции, позволила существенно повысить качество работы, заинтересовать работников в результатах своего труда, улучшить в рамках возможного их финансовое положение, привлечь дополнительные финансовые ресурсы и тем самым повысить выживаемость культуры в трудный период 90-х гг. Становилась реальностью многоканальная система финансирования культурной деятельности. Начало возрождаться загубленное за годы советской власти меценатство. С появлением законов, регулирующих правоотношения в сфере культуры, завершился второй этап эволюции финансовых отношений в этой сфере.

В ноябре 1994 г. были приняты первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации, а в июле 1998 г. - Бюджетный кодекс Российской Федерации, определившие начало третьего этапа. К сожалению, в них не нашлось места правовым нормам, регулирующим деятельность государственных и муниципальных организаций культуры, находившихся ранее на неполном хозяйственном расчете. Все они были отнесены к бюджетным учреждениям, лишенным права вести самостоятельную хозяйственную деятельность, наращивать за счет нее внебюджетные доходы, материально стимулировать своих работников. В результате многие организации культуры, прошедшие сложный путь переустройства менеджмента, самостоятельного управления своим экономическим развитием, оказались отброшенными в прошлое и вновь попали в тиски директивной экономики.

Теперь в соответствии с Бюджетным кодексом доходы государственного и муниципального учреждения включаются в доходы соответствующих бюджетов. Практическая реализация данных положений лишает большинство организаций культуры заинтересованности в выявлении всех источников финансирования. Использование бюджетных средств должно происходить лишь в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. По окончании финансового года неизрасходованные средства изымаются из оперативного управления учреждения.

Бюджетный кодекс закрепил принцип казначейского исполнения бюджетов и описал механизм его действия. С зачислением всех доходов на единый лицевой счет казначейства и финансированием всех расходов с него регламентируется вся цепочка прохождения бюджетных средств. Это позволяет органам казначейства осуществлять непрерывный контроль за исполнением бюджета. На органы казначейства также возлагается управление счетами бюджетов и бюджетными средствами, осуществление платежей за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Такой механизм движения бюджетных средств не учитывает специфику деятельности театров и концертных организаций, парков, других организаций культуры, имеющих доходы от основной деятельности, существенно замедляет финансовые операции, не позволяет оперативно решать возникающие проблемы.

Право самостоятельного распоряжения своими финансовыми ресурсами, которое было закреплено российским законодательством за учреждениями культуры в течение предшествующего десятилетия, сужается новыми положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Для любой организации культуры творческие планы имеют приоритетное значение, и финансовая сторона вопроса не должна им препятствовать. Лишая эти организации самостоятельности в распоряжении заработанными средствами, новые положения могут отрицательно повлиять на творческие процессы.

Данное в кодексе определение бюджетного учреждения как «организации, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов, утвержденной вышестоящим органом с учетом исполнения такой сметы за отчетный период», исключает возможность определения объема их финансирования на основе установленных этим органом заданий на предоставление государственных или муниципальных услуг и норматива затрат на единицу этих услуг. В результате традиционная система сметного финансирования остается господствующей, хотя и является малоэффективной, несвязанной с результатами деятельности учреждений.

Практика применения Бюджетного кодекса выявила и другие его изъяны, среди них - несовершенство бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета, неупорядоченность процедур составления и рассмотрения бюджета, межбюджетных отношений, ограниченность сферы применения программно-целевых методов планирования, нечеткость установленного нормативно-правовыми актами правительства Российской Федерации порядка разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ. Меры по преодолению этих и других изъянов в бюджетном законодательстве, повышению результативности бюджетных расходов, оптимизации управления бюджетными средствами начали приниматься правительством Российской Федерации уже спустя полтора года после вступления в силу Бюджетного кодекса.