Файл: Экономика культуры Учебник.doc

7.3

Источники финансовых ресурсов культуры. Для теоретического анализа выделим четыре источника финансовых поступлений в культуру. Один из них связан с доходами от реализации культурных благ населению - семейные бюджеты (бюджеты домохозяйств). Другой отражает деятельность спонсоров и благотворительных организаций -корпоративные бюджеты (бюджеты предприятий и организаций). Еще два источника обусловлены государственной поддержкой культуры - региональные и центральный (федеральный) бюджеты. Указанные источники определяют многоканальную систему финансирования культурной деятельности, в рамках которой в данную сферу поступают как непосредственно «заработанные» ею доходы, так и ресурсы, полученные в результате перераспределения общественных средств. Причем сама эта многоканальная система обладает некоторой внутренней иерархией и позволяет выделить четыре уровня распределения ресурсов и соответствующие им процедуры финансирования.

Первый уровень обусловлен применением административной модели распределения общественных ресурсов и связан с выделением бюджетных ассигнований^ государственным органам культуры (министерствам культуры, комитетам культуры и т.д.) для последующего распределения указанных средств между организациями культуры^ и отдельными направлениями культурной деятельности (схема 7.3). Целесообразность использования здесь именно административной модели обосновывается необходимостью выполнения бюджетных обязательств государства по отношению к созданным им учреждениям культуры. При этом все решения о размерах и адресности государственных ассигнований принимают непосредственно чиновники. Хотя и в данной модели для распределения ограниченной части бюджетных средств могут применяться конкурсные процедуры с привлечением независимых экспертов.

Так, в настоящее время в практике органов культуры используются три канала распределения общественных ресурсов. Во-первых, финансирование текущей деятельности организаций культуры, находящихся в непосредственном подчинении соответствующего органа культуры. Во-вторых, финансирование централизованных мероприятий, включая государственный заказ, с использованием конкурсных процедур выбора исполнителей этих мероприятий. В-третьих, финансирование федеральной (региональной) целевой программы, в рамках которой проводится конкурсный отбор как самих мероприятий этой программы, так и конкурс их исполнителей.

В целом же административная модель обеспечивает максимально допустимое соответствие между сформулированными целями и выделенными для их достижения ресурсами, которое нарушается лишь в меру воздействия на распределение общественных средств эгоистических мотивов бюрократии, обусловленных ее «специальными интересами». Традиционной формой такого отрицательного воздействия являются всякого рода исключения из установленных правил, связанные с предоставлением «незаконных» привилегий отдельным производителям соответствующих благ. Привлечение независимых экспертов несколько ослабляет это искажающее воздействие «специальных интересов».

Схема 7.3. Истоки финансовых ресурсов культуры

Второй уровень финансирования культуры (по степени демократизации применяемой процедуры) предполагает использование модели распределения общественных средств «на расстоянии вытянутой руки»^. В этом случае правительство определяет только общий объем государственной поддержки культуры. Дальнейшим же распределением общественных средств ведают независимые от правительства посреднические организации — фонды поддержки искусства, культурного наследия, образования и науки или общий фонд поддержки культурной деятельности (см. схему 7.3).

Указанная модель предполагает участие в распределительном процессе представителей общественности. Из них обычно и формируются советы таких организаций, которые на конкурсной основе принимают решения о конкретных размерах и адресности субсидий. Применение данной модели обосновано необходимостью адресной поддержки создателей, собирателей и хранителей культурных ценностей, а также конкретных проектов в области культуры. Принцип «на расстоянии вытянутой руки» и конкурсные процедуры отдаляют представителей государственной власти от денег, а получателей средств от чиновников, уменьшая влияние последних на распределение финансовых ресурсов. Однако вместе с этим снижается адекватность распределения средств тем интересам общества, для реализации которых средства предназначались. Это вызвано существованием противоречия между детерминизмом указанных интересов и стохастичностью распределения, основанного на конкурсной процедуре. Отметим еще одно обстоятельство: сами общественные советы, участвующие в распределении средств, также страдают «специальными интересами». Однако эгоизм чиновников проявляется все же с большей силой, чем эгоизм «общественных выборщиков», ибо последние значительно сильнее зависят от общественного мнения и вынуждены больше заботиться о своей репутации. Именно поэтому принцип «на расстоянии вытянутой руки» во многих случаях дает более эффективные результаты.

Третий уровень связан с еще большим «вытягиванием руки». На этом уровне применяется модель квазирыночного распределения ресурсов, при которой используется налоговый механизм: государство определяет «правила игры», предоставляя соответствующие льготы участникам культурной деятельности. Отказываясь от части налоговых поступлений в соответствующие бюджеты, государство фактически предоставляет самим налогоплательщикам решать вопрос, кому и в каком объеме надо оказать поддержку. Подобные же задачи решают и ценовые льготы предприятий. При этом налоговая политика федеральных и региональных властей может различаться в меру их полномочий и поставленных целей (см. схему 7.3)

Как и при чисто рыночных механизмах, результат распределения ресурсов на базе данной модели всегда становится только апостериорным фактом. Поэтому и сама процедура, по сути своей весьма демократичная, с точки зрения реализации поставленных целей является одновременно и мало предсказуемой. Тем самым налоговый протекционизм обеспечивает еще меньшую адекватность распределения средств исходно заданным целям. Что же касается групп «специальных интересов», то и при данной модели они оказывают влияние на процесс алокации общественных ресурсов. Однако влияние этих групп ограничено здесь лишь воздействием на процессы принятия соответствующих законодательных актов, определяющих политику налогового протекционизма.

К этому следует добавить, что данная модель применяется, как правило, лишь в качестве дополнительного механизма распределения общественных ресурсов, который в большей степени ориентирован не на прямую поддержку культурной деятельности (за исключением налоговых льгот для самих организаций культуры), а на стимулирование косвенной реакции - привлечение в культуру альтернативных средств из бюджетов предприятий, организаций и отдельных домохозяйств.

Четвертый уровень предполагает распределение общественных средств путем «денежного голосования» самих потребителей. Максимальная степень демократизации процессов распределения достигается именно в этой квазирыночной модели, где сами потребители исходя из собственных предпочтений и возможностей определяют, каким организациям культуры следует отдать принадлежащие им средства (в виде платы за услуги этих организаций, в форме культурных ваучеров — полученных от государства социальных трансфертов, а также в виде прямых пожертвований и даров). Аналогично и предприятия других секторов экономики решают вопрос об адресной поддержке организаций культуры, создателей, собирателей и хранителей культурных ценностей (см. схему 7.3).

Выбирая те или иные блага и оплачивая их приобретение, потребители фактически распределяют общественные средства в соответствии со своими предпочтениями. Однако и здесь поставленные задачи, связанные с потреблением благ в соответствии с общественными предпочтениями, не могут быть реализованы полностью. Предпочтения индивидуумов далеко не всегда будут подчиняться нормам, продиктованным «общественным разумом». Проявление же интересов «специальных групп» в данной модели, как и в случае налогового протекционизма, перемещается в сферу принятия законодательных решений по поводу реализации соответствующих социальных программ.

Подводя предварительные итоги, сделаем одно общее замечание. Можно часто услышать, что экономика служит инструментом для достижения целей общества, которые сами по себе до конца не ясны. Это справедливо и в отношении культурной деятельности, где не выявляемые рыночным путем общественные интересы политическая система не всегда определяет достаточно точно. Потому и конечный результат не всегда соответствует исходной мотивации, т. е. фактическим потребностям общества. Причем из-за интересов «специальных групп», т. е. тех людей, кто призван принимать решение о распределении общественных средств, необходимых для реализации социальных интересов, подобного рода ошибки могут мультиплицироваться. Преломленные через интересы специальных групп, общественные потребности оказываются часто искаженными.

С другой стороны, сокращение «присутствия государства» и попытки нейтрализовать интересы специальных групп в результате использования квазирыночных процедур распределения общественных ресурсов всегда чреваты утратой исходной социальной мотивации. Преломляющей призмой в этом случае становятся предпочтения индивидуумов, интересы которых принципиально не могут обеспечить распределение общественных ресурсов в соответствии с социальными преференциями.

Поэтому здесь уместна, наверное, некоторая аналогия со знаменитым физическим принципом неопределенности Гейзенберга. В нашей интерпретации он может быть сформулирован в виде принципа несовместимости. Детерминизм не выявляемых рыночным путем интересов общества несовместим с рыночными или квазирыночными процедурами распределения общественных средств, необходимых для реализации этих интересов. Иначе говоря, самые ясные и строго определенные социальные цели, сталкиваясь с рыночными или квазирыночными процедурами распределения общественных средств, утрачивают эту определенность.

Таким образом, все распределительные процессы подвергаются альтернативному воздействию двух основных сил: во-первых, со стороны интересов специальных групп, во-вторых, со стороны индивидуальных предпочтений субъектов рынка. Любая попытка принять только одну сторону усиливает ее искажающее воздействие и мультиплицирует ошибки конечного результата. Историческая практика государств с различной экономикой подтверждает этот вывод.

При этом подчеркнем еще раз, что все уровни распределения ресурсов культуры и связанные с ними механизмы дополняют друг друга, определяя единую многоканальную систему финансирования культурной деятельности. На основе данной системы может быть предложен общий подход к теоретическому описанию государственных расходов на культуру - как собственно бюджетных ассигнований, так и политики налогового протекционизма.

7.4

Бюджетные ассигнования организациям культуры. Классификация культурных благ и разделение социальных интересов в сфере культуры на мериторные, компенсаторные и базовые потребности общества, а также дифференциация производителей культурных благ по признаку их организационно-правового статуса позволяют обсудить ответ и на тот вопрос, который связан с особенностями самих бюджетных ассигнований, проявляемыми в процессе рыночного обмена. Подчеркнем при этом, что тип культурного блага, наличие у него тех или иных социальных свойств, вид социального интереса, который способно удовлетворять благо данного типа, а также статус производителя этого блага обуславливают наиболее эффективные, а иногда и просто единственно возможные формы государственных расходов. С учетом сказанного рынок культурных благ описывается следующим образом.

Во-первых, при производстве частных и коммунальных культурных благ, не имеющих социальной полезности, все потребности в них сводятся к потребностям отдельных индивидуумов, а совокупный денежный спрос полностью выявляется на рынке. Производство и реализация таких товаров и услуг обеспечивают производителям достаточные финансовые ресурсы и не требуют привлечения бюджетных средств ни в форме прямых ассигнований, ни в виде налоговых льгот. При этом изъяны рынка, связанные с коммунальными благами, либо устраняются без вмешательства государства (по Коузу), либо не вполне эффективная алокация ресурсов продолжает иметь место, не затрагивая интересы государства. В этом смысле все производители частных и коммунальных культурных благ ничем друг от друга не отличаются, и никому из них государство не должно создавать преимуществ.