Файл: Экономика культуры Учебник.doc

При таком всеобъемлющем подходе к предмету правового регулирования необходим большой массив законодательных актов, на сегодняшний день в основном сформированный. Нормы, регулирующие отношения в сфере культуры, практически невозможно отнести к какой-либо одной отрасли права, хотя в классификаторе правовых актов, утвержденном указом президента Российской Федерации № 511 от 15 марта 2000 г., законодательство о культуре выделено в самостоятельную ветвь. Сюда включены общие положения, законодательные акты, регулирующие вопросы управления в сфере культуры, сохранения национального культурного наследия народов Российской Федерации, охраны и использования памятников истории и культуры, а также нормативные документы, определяющие режим особо охраняемых историко-культурных территорий, особенности правового положения культурных ценностей и отдельных направлений культурной деятельности.

Особенности методов правового регулирования. Сфера культуры практически единственная, в которой законодательство в большинстве вопросов исходит не только из принципа юридического равенства, но и презумпции добросовестности. Это отражается в том, что в правовых актах практически не содержится профилактических мер, упреждающих возможные нарушения прав и законных интересов субъектов культурной деятельности, а случаи наступления юридической ответственности строго ограничены (что неплохо), и их реализация на практике вызывает затруднения.

Особенности, связанные с подчиненностью предмета регулирования. В соответствии с Конституцией (ст. 71) в ведении Российской Федерации находится ограниченный круг вопросов сферы культуры. Это установление основ федеральной политики в области культуры и федеральные программы культурного развития России, а также правовое регулирование интеллектуальной собственности. Общие вопросы культуры отнесены Конституцией (ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, национальное законодательство о культуре состоит фактически из двух уровней правовых актов: федерального и регионального. В связи с этим многие положения федерального законодательства являются не нормами прямого действия, а носят рекомендательный или рамочный характер, а детализация содержится в региональных актах.

Помимо технических неудобств, такая система порождает сущностные проблемы, связанные с различиями в регулировании сходных отношений в зависимости от территории. Кроме того, некоторые субъекты не имеют собственного законодательства по целому ряду вопросов, требующих правовой трактовки.

Особенности, связанные с протекционистской политикой в области культуры. В самом начале периода коренных преобразований в экономике нашей страны государство исходило из необходимости введения режима сохранения и развития отечественной культуры. Это выразилось в установлении льгот (в основном налоговых) для отдельных категорий субъектов культурной деятельности, которые не носили системного характера и со временем перестали обеспечиваться реальными возможностями государства. Однако отмена части этих льгот в настоящее время воспринимается как невнимание со стороны власти к нуждам отрасли.

Особенности, связанные с международными обязательствами Российской Федерации. Вопросы культуры всегда были в центре внимания международных организаций, однако наиболее остро некоторые проблемы встали перед международным сообществом в связи с процессом так называемой глобализации. Отдельные аспекты культурной Деятельности, правовой статус объектов этой деятельности ^и правовое положение ее субъектов являются предметами Регулирования большого числа международных соглашений, причем некоторые из них носят декларативный и политический характер, а другие содержат большое количество норм прямого действия, иногда не сопрягающихся и даже вступающих в противоречие с национальным законодательством. Проблемы правоприменения возникают еще и потому, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации нормы международного права не только являются частью правовой системы нашей страны, но и имеют преимущество в применении по сравнению с положениями внутреннего законодательства.

9.1

Формирование отраслевого законодательства. Законодательное обеспечение российской культуры имеет непродолжительную, но очень насыщенную историю. Первым специальным актом в сфере культуры, ее правовой базой стали принятые в 1992 г. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (закон Российской Федерации № 3612-1 от 9 октября 1992 г.; далее - Основы). Время рождения и форма этого документа предопределили не только его содержание, но и возможности применения на практике. Тогда уже сама возможность принятия того или иного закона казалась панацеей от всех бед. С одной стороны, факт появления правового акта, охватывающего максимальное число аспектов культурной деятельности, свидетельствовал о внимании государства к этой сфере. И это было важным проявлением государственной политики по отношению к культуре. С другой стороны, универсальный характер акта — своеобразной «конституции» культуры - существенно повлиял на его правовое наполнение, состоящее в значительной степени из деклараций. Однако Основы сыграли и продолжают играть ключевую роль в правовом регулировании отношений в сфере культуры.

Основы состоят из десяти разделов. Они определяют правовое положение отдельных объектов в сфере культуры или их совокупности (например, национального культурного достояния и культурного наследия, включая библиотечный, музейный, архивный и иные фонды), правомочия и обязанности основных субъектов культурной деятельности (физических лиц как создателей и потребителей культурных ценностей и благ, их объединений, народов и иных этнических общностей, государства и его органов, а также органов местного самоуправления), режим и условия культурной деятельности (включая условия и порядок создания, реорганизации и ликвидации организаций культуры и осуществления ими предпринимательской деятельности, вопросы собственности и приватизации, финансирования и ценообразования, инвестиционной политики и обеспечения материально-технической базы в области культуры).

Несомненным достоинством Основ является то, что впервые в законодательстве были определены обязанности государства в области культуры, в том числе по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ, свобод и самостоятельности всех субъектов культурной деятельности, по созданию условий для самореализации талантов. Немаловажным явилось введение норм, регулирующих трудовые отношения и социальное положение работников культуры. Наконец, Основы, путем включения отсылочных норм, устанавливали ответственность за правонарушения в сфере культуры.

Ряд положений Основ был развит в принятых позднее законах — не только отраслевых, но и таких важнейших правовых актах общего характера, как Конституция, Гражданский, Трудовой, Налоговый кодексы и др. В то же время с появлением этих правовых актов некоторые нормы Основ утратили силу. Однако целый ряд норм по-прежнему остается актуальным и с течением времени приобретает все более принципиальный характер. Так, многие судебные споры были разрешены в пользу Минкультуры России на основании статьи 31 Основ, устанавливающей право государственных органов вмешиваться в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры, если такая деятельность ведет к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии.

Принципы, закрепленные в Основах, получили развитие в самостоятельных законах или их отдельных положениях. Среди них:

• закон Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» № 4804-1 от 15 апреля 1993 г., обеспечивающий защиту культурных ценностей от незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на них;

• Федеральный закон «О библиотечном деле» 78-ФЗ от 29 декабря 1994 г., являющийся правовой базой хранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации; он устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантии прав на культурную, научную и образовательную деятельность, на доступ к информации и на приобщение к ценностям национальной и мировой культуры;

• Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» № 54-ФЗ от 26 мая 1996 г., определяющий особенности правового положения Музейного фонда Российской Федерации и создания и правового положения музеев в нашей стране;

• Федеральный закон «О национально-культурной автономии» № 74-ФЗ от 17 июня 1996 г., определяющий правовые основы национально-культурной автономии как формы национально-культурного самоопределения, которая представляет собой объединение граждан (относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории) на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры; этот закон определяет правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития;

• Федеральный закон «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации» № 126-ФЗ от 22 августа 1996 г., устанавливающий основы протекционистской политики в отношении национальной кинематографии и порядок ее государственной поддержки; он определяет основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии;

• Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» № 64-ФЗ от 15 апреля 1998 г., регулирующий отношения, связанные с определенными культурными ценностями; он обеспечивает защиту от расхищения, незаконного вывоза и неправомерной передачи этих ценностей, создает правовые условия для реального обращения таких ценностей на частичную компенсацию ущерба, причиненного культурному достоянию нашей страны в результате войны, а также для возможности ознакомления с указанными ценностями;

• Федеральный закон «О народных художественных промыслах» № 7-ФЗ от 6 января 1999 г., регулирующий отношения в области народных художественных промыслов на территории Российской Федерации, определяющий основы государственной политики в этой сфере и условия участия граждан и организаций в связанной с ней деятельности;

• Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» № 73-ФЗ от 25 июня 2002 г., регулирующий отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; он обеспечивает реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям, декларирует конституционную обязанность каждого заботиться о сохранении культурного и исторического наследия, а также обеспечивает право народов и этнических общностей на защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания.

Кроме законов в развитие Основ был принят ряд иных нормативных правовых актов, среди которых по предмету правового регулирования выделяются следующие:

• постановление правительства Российской Федерации № 179 от 12 февраля 1998 г. «Об утверждении Положений о Музейном фонде Российской Федерации, о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации»;

• постановление правительства Российской Федерации «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» № 329 от 25 марта 1999 г., ставящее целью сохранение лучших традиций российского репертуарного театра, реализацию инновационных проектов организации театрального дела, осуществление систематической гастрольной деятельности, способствующей сохранению единого культурного пространства страны и стран СНГ, обеспечение стабильного финансово-экономического положения театров, создание условий для необходимого кадрового обновления творческих коллективов театров, создание системы социальной защиты их работников; этим постановлением утверждены Положение о театре в Российской Федерации и Положение о принципах финансирования государственных и муниципальных театров, являющиеся документами прямого действия по отношению к федеральным театрам и модельными документами для разработки соответствующих постановлений в Регионах;