Файл: Примерные вопросы и задания для подготовки к государственному экзамену.docx

8. Интерпретация компетенции органов местного самоуправления Конституционным Судом РФ.

Конституционный Суд РФ вправе официально толковать Конституцию РФ (п. 4 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»). По запросам судов или жалобам граждан о нарушении их конституционных прав и свобод Конституционный Суд РФ наделен полномочиями по казуальному толкованию конституции (п. 3-3.1 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»).

Понимание местного самоуправления, как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, предполагает, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, что муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти – непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (Постановление от 2 апреля 2002 года № 7-П, определения от 10 апреля 2002 года № 92-О, от 6 марта 2008 года № 214-О-П и др

Как указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях, Конституция РФ, закрепляя самостоятельность местного самоуправления как одну из основ его конституционно-правового статуса, одновременно исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72, п. "н" ч. 1), а деятельность органов местного самоуправления должна носить законный характер (ст. 15, ч. 2). Из этих положений Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ее ст. 1 (ч. 1), 4 (ч. 2), 71, 72 (ч. 1) и 76 (части 1 и 2) следует, в частности, что самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, - она определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции РФ в соответствующем законе (постановления от 29 марта 2011 года № 2-П и от 18 мая 2011 года № 9-П, Определение от 5 марта 2009 года № 375-О-О и др.).

Основная цель местного самоуправления, как следует из приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст.ст. 3 (ч. 2) и 130 (ч. 2), -

---

решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и тем самым удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление – непосредственно и через органы местного самоуправления – муниципальной власти, по своей природе являющейся властью местного сообщества (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года № 7-П)

В соответствии со ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, территории которых определяются с учетом исторических и иных местных традиций. По смыслу данной нормы в ее взаимосвязи со ст.ст. 12, 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ, все муниципальные образования независимо от их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения.

Особенность правовых позиций Конституционного Суда РФ заключается в том, что они не могут быть обжалованы и вступают в силу немедленно после их провозглашения. В то же время они не могут бесконечно долго действовать во времени, ввиду того, что законодательство о местном самоуправлении, в соответствии с которым принимаются правовые позиции Конституционного Суда РФ, находится в процессе постоянного изменения.

Можно согласиться с тем, что Конституционный Суд РФ, толкуя положения Конституции РФ, преобразует конституционные нормы, наполняя их новым содержанием. Правильное и своевременное руководство и применение законодателем и судами правовых позиций Конституционного Суда РФ способствует развитию действующего законодательства в сфере местного самоуправления, формированию единой судебной практики, и как следствие, надлежащей защите конституционных прав и свобод граждан.

9. Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в решениях Конституционного Суда РФ.

Конституционный подход к структуре компетенции органов местного самоуправления изменяется в русле действующего федерального законодательства о местном самоуправлении и в рамках толкования Конституционного Суда РФ.

---

Согласно статье 132 Конституции РФ в ее прежней редакции в качестве элементов этой компетенции назывались только полномочия по решению вопросов местного значения и отдельные государственные полномочия, передаваемые в порядке наделения законом - федеральным или региональным соответственно. Теперь же в конституционную компетенцию органов местного самоуправления добавляются и иные полномочия, которые осуществляются ими во взаимодействии с органами государственной власти в рамках единой системы публичной власти, например обеспечение "доступности медицинской помощи" (часть 1 статьи 132 в сочетании с частью 3 статьи 132 Конституции РФ).

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 июля 2018 года N 33-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 242 Бюджетного кодекса РФ в связи с жалобой муниципального образования (городского округа "Город Чита") еще раз подтвердил, что возложение на муниципальные органы полномочий по решению вопросов местного значения не препятствует конструктивному взаимодействию этих органов с органами государственной власти и служит "для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, равно как и участию органов местного самоуправления в выполнении тех или иных имеющих государственное значение публичных функций и задач на соответствующей территории - как в порядке наделения отдельными государственными полномочиями (статья 132, часть 2, Конституции Российской Федерации), так и в иных формах".

Таким образом, и Конституционный Суд РФ выделяет в рамках полномочий по взаимодействию муниципальных органов с органами государственной власти полномочия по участию в выполнении публичных функций, не переданные в порядке наделения законом.

В то же время проблема данной группы полномочий, не относящихся ни к вопросам местного значения, ни к переданным государственным полномочиям в порядке наделения, видится в их финансовом обеспечении, которое осуществляется за счет собственных средств местных бюджетов.

При этом получается, что до сих пор согласно Федеральному закону о местном самоуправлении муниципальные органы могли сами решать вопрос о принятии на себя подобных факультативных и дополнительных полномочий, если у них имелась такая возможность и необходимые финансовые средства (абзац 3 части 5 статьи 20 Федерального закона о местном самоуправлении). Между тем новый конституционный подход никакого выбора муниципальным образованиям не оставляет. Эти полномочия

---

из факультативных рискуют превратиться в обязательные в соответствии с федеральным законом, причем обязательного финансового обеспечения для их осуществления Конституция РФ уже не гарантирует, поскольку они не подпадают под правила части 2 статьи 132 Конституции РФ.

В Определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О Конституционный Суд выявил смысл положений пунктов 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Оспоренные положения относят часть вопросов в сфере электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, а также отдельные вопросы в сфере дорожной деятельности к перечню вопросов местного значения городских округов с возложением на них соответствующих расходов, в том числе применительно к земельным участкам, предоставленным гражданам на основании актов, вынесенных органами государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках осуществления ими полномочий по предоставлению мер социальной поддержки.

Конституционный Суд подтвердил актуальность ранее сформулированной правовой позиции, согласно которой недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование. Это касается и решения вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры социальной поддержки семей, имеющих детей, в случаях, установленных субъектом Российской Федерации. При этом конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

Конституционный Суд Российской Федерации ранее обращался к вопросам определения характера и объема полномочий и финансовых обязательств муниципальных образований в сфере обращения с отходами применительно к оценке возложения на органы местного самоуправления городских округов (муниципальных районов) обязанности по ликвидации несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов (муниципальных районов).

---

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, использование в правоприменительной практике положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве нормативного основания для возложения на городские округа (муниципальные районы) безусловной обязанности по проведению за счет средств местного бюджета сбора и вывоза отходов, неправомерно размещенных неустановленным лицом на расположенных на их территории землях любой формы собственности, влечет, таким образом, нарушение не только закрепленного Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принципа самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления и, соответственно, - нарушение статей 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133 Конституции Российской Федерации. При этом действующее правовое регулирование не предполагает возложения на органы местного самоуправления городских округов (муниципальных районов) обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на лесных участках в составе земель лесного фонда, расположенных на территории этих городских округов (муниципальных районов), без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями (постановления от 13 октября 2015 года N 26-П и от 26 апреля 2016 года N 13-П).

Вывод:

Во-первых, в законодательстве имеется терминологическое несоответствие. В правовой материи не закрепилось понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», тем самым не наблюдается последовательности и системности в определениях.

Во-вторых, расширение компетенции органов местного самоуправления путем наделения их отдельными государственными полномочиями должно опираться на принцип целесообразности, учета возможности местных властей выполнять эти полномочия в полном объеме, а баланс ответственности за невыполнение распределяется таким образом, что «виноваты» муниципалитеты.

В-третьих, особо следует подчеркнуть проблему

---