Файл: Примерные вопросы и задания для подготовки к государственному экзамену.docx

Федеральная служба государственной статистики в своей деятельности опирается на две параллельные системы общероссийской классификации: Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО) и Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО). Объектами классификации в ОКАТО являются: районы; города; внутригородские районы, округа города; поселки городского типа; сельсоветы; сельские населенные пункты¹. Объектами классификации в ОКТМО являются территории муниципальных образований: муниципальных районов; городских округов; внутригородских территорий городов федерального значения; городских поселений; сельских поселений. В ОКТМО обеспечивается увязка с ОКАТО путем установления соответствия между кодом муниципального образования в ОКТМО и кодами населенных пунктов в ОКАТО, входящих в состав этого муниципального образования.

Терминологическая путаница наблюдается в нормативных правовых актах субъектов РФ, которые не всегда оперативно вносят изменения в собственное законодательство. Например, в Читинской области действовал Закон от 30 января 1997 г. № 71-340 о территориальном устройстве, в ст. 11 которого устанавливалось, что в целях эффективного осуществления местного самоуправления, совместного решения общих задач из поселений, связанных между собой тесными организационно-хозяйственными и административными отношениями (общие государственные органы и (или) органы местного самоуправления), могут создаваться следующие территориальные единицы — объединения поселений: сельские округа, поселковые округа, районы. Прокурор Читинской области обратился в суд, посчитав данные нормы не соответствующими Закону № 131-ФЗ. Отказывая прокурору, суд подчеркнул, что данная правовая норма не решает каких-либо вопросов местного самоуправления, а лишь перечисляет виды территориальных единиц — объединений поселений, в связи с чем необоснованны ссылки прокурора на ст. 2 и 10 Закона № 131-ФЗ, поскольку в указанном Законе городское поселение и сельское поселение рассматриваются как виды муниципальных образований, в то время как ст. 11 Закона Читинской области, что следует из ее наименования и текста, закрепляет виды территориальных единиц — объединений поселений. При этом из содержания статьи не следует, что в сельском либо поселковом округе будет создан общий, единый орган местного самоуправления.

---

Другой пример. Прокурор Республики Татарстан обратился в суд с заявлением о признании недействующим постановления кабинета министров Республики Татарстан от 17 августа 2006 г. № 422 «Об утверждении изменения черты села Константиновка Высокогорского муниципального района и переводе земель из одной категории в другую», ссылаясь на то, что кабинет министров Республики Татарстан, принимая данное постановление, превысил свои полномочия, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 12 Закона № 131-ФЗ изменение границы муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ. Кроме того, изменение черты села Константиновка было принято без учета мнения населения, выраженного представительным органом Константиновского сельского поселения. Все судебные инстанции подтвердили законность оспариваемого постановления. В судебных решениях, в частности, указывалось, что в силу «п. 1 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации черта поселения — это внешняя граница земель, используемых и предназначенных для застройки и развития поселения.

Понятие поселения подпадает под определение населенный пункт — территория, имеющая сосредоточенную застройку в пределах установленной границы (черты) и служащая постоянным местом проживания населения... Доводы о том, что при изменении черты населенного пункта необходимо было учитывать мнение населения, нельзя признать состоятельными, так как нормы п. 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на которые ссылается прокурор, не могут применяться при регулировании вопросов об административно-территориальном устройстве».

В. И. Васильев обращает внимание на то, что путаница в определениях административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальных основ местного самоуправления приводила к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления в некоторых субъектах РФ, разбирательствам спорных вопросов в судах, в том числе и Конституционном Суде РФ.

Следует отметить, что вплоть до принятия Конституции РФ 1993 г. «территориальная организация местного самоуправления напрямую привязывалась к административно-территориальному делению... Конституция РФ в принципиальном плане эту связь прервала. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. подтвердил ее отсутствие. Он «развел» территориальное устройство местного самоуправления и административно-территориальное устройство». Вместе с тем продолжала существовать неясность относительно содержания этих понятий и их соотношения. Официальную точку зрения высказал Конституционный Суд РФ в постановлении по «Удмуртскому делу», предусмотрев возможность создания в субъектах РФ административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в состав субъекта РФ, где могут быть образованы представительные и исполнительные органы государственной власти. Уровень, на котором создаются муниципальные образования, по мнению Суда, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ.

---

В постановлении от 3 ноября 1997 г. № 15-П Конституционный Суд РФ отметил, что территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Таким образом, границы административно-территориальных единиц могут не совпадать с границами муниципальных образований. Поэтому следует разграничивать понятия «территория административно-территориальной единицы (населенного пункта)» и «территория муниципального образования». Вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ находятся в их исключительном ведении и могут решаться ими самостоятельно без согласования с кем бы то ни было. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующей территории в порядке, предусмотренном федеральными законами. При этом следует учитывать мнение Конституционного Суда РФ, высказанное в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П, о невозможности отказа от местного самоуправления или его упразднения.

Такой же позиции придерживаются суды субъектов РФ. Так, Конституционный суд Республики Коми в постановлении от 17 сентября 2004 г. отметил, что необходимо разграничивать понятия «административно-территориальное устройство» и «административно-территориальная единица» и, соответственно, «муниципальное устройство» и «муниципальное образование». Первые два подразумевают лишь территориальную организацию Республики Коми, а муниципальное устройство связано с организацией местного самоуправления и в его основе лежат экономические, финансовые, социальные и иные интересы населения соответствующей территории. Однако в связи с принятием в 2003 г. Закона № 131-ФЗ понятие «муниципальное образование» претерпело существенные изменения, которые не могут не повлечь изменения в административно-территориальном устройстве. Поэтому вопрос образования города районного значения в пределах границ района как вопрос административно-территориального устройства связан с организацией местного самоуправления в соответствии с указанным Законом. Иное истолкование искажало бы смысл проводимой реформы местного самоуправления.

Выше рассматривался вопрос о том, что такое муниципальное образование. Теперь проанализируем термин административно-территориальная единица (административная единица).

---

Ряд ученых считают, что ключевым отличием муниципального образования от административно-территориальной единицы является наличием у него собственного территориального коллектива (местных жителей, местного сообщества).

А. Н. Чертков справедливо указывает, что функциональное назначение административно-территориального устройства субъектов РФ состоит в организации деятельности органов государственной власти, а территориальной организации местного самоуправления — в организации местного самоуправления, осуществляемого непосредственно населением или через органы местного самоуправления на территориях муниципальных образований. Аналогичной точки зрения придерживается и Н. Л. Пешин, который отмечает, что административно-территориальная единица — это территория, на которой осуществляется государственное управление, решаются только вопросы государственного значения; муниципальное образование — это населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление, т. е. решаются преимущественно вопросы местного значения.

В отдельных законах субъектов РФ содержится подобное определение. Например, в ст. 2 Закона Свердловской области от 20 мая 1997 г. № 30-03 «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области» определяется, что административно-территориальная единица — часть территории Свердловской области в установленных границах, имеющая собственное наименование, созданная для осуществления функций государственного управления. Населенный пункт — место постоянного компактного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее жилые, административные и хозяйственные постройки.

Однако в большинстве законов субъектов РФ об административно-территориальном устройстве под административно-территориальной единицей понимается часть территории субъекта РФ в установленных границах, имеющая наименование и соответствующий статус.

В Законе Белгородской области от 15 декабря 2008 г. № 248 «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области» используется два разных термина: «административно-территориальные единицы Белгородской области» и «административно-территориальные единицы муниципального образования». Административно-территориальные единицы Белгородской области — части ее территории, в пределах которых могут быть созданы территориальные органы исполнительных органов государственной власти и иных государственных органов Белгородской области. Кроме того, в их границах осуществляются функции федеральных органов государственной власти, выполняется кадастровое деление территории РФ,

---

уточняется юрисдикция районных судов, определяется место нахождения объектов недвижимого имущества, место жительства или пребывания физических лиц, место нахождения юридических лиц. Административно-территориальные единицы муниципального образования — части территории муниципального образования, в пределах которых могут функционировать территориальные органы администрации соответствующего муниципального образования согласно структуре администрации соответствующего муниципального образования.

Как уже говорилось выше, территория муниципального образования может совпадать или не совпадать с административно-территориальной единицей.

Например, столица Свердловской области — город Екатеринбург является самостоятельным муниципальным образованием, имеющим статус городского округа. В состав территории муниципального образования «Город Екатеринбург» входят следующие населенные пункты: город Екатеринбург, поселки Шабровский, Березит, Глубокое, Гора Хрустальная, Зеленый Бор, Исток, Козловский, Лиственный, Медный, Мичуринский, Московский, Мостовка, Палкинский Торфяник, Перегон, Полеводство, Приисковый, Садовый, Светлая Речка, Северка, Семь Ключей, Совхозный, Сысерть, Хутор, Чусовское Озеро, Широкая Речка, Шувакиш, Ягодный, с. Верхнемакарово и Горный Щит¹. Иными словами, территория административно-территориальной единицы и территория муниципального образования не совпадают.

Столица другого субъекта РФ — Новосибирской области — город Новосибирск также является самостоятельным муниципальным образованием, имеющим статус городского округа. В состав территории городского округа город Новосибирск входит только один населенный пункт — город Новосибирск. Иными словами, территория административно-территориальной единицы и территория муниципального образования совпадают.

Населенный пункт — часть территории, имеющая сосредоточенную застройку в пределах фиксированной границы и служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей. Причем отдельно расположенные жилые дома постоянного проживания граждан на железнодорожных перегонах, разъездах, в лесничествах и иных местах проживания граждан не относятся к населенным пунктам и подлежат приписке к ближайшему населенному пункту.

Граница населенного пункта не должна пересекать границы административно-территориальных единиц, административных территорий, иных населенных пунктов, а также муниципальных образований.

---