Файл: Примерные вопросы и задания для подготовки к государственному экзамену.docx

из числа установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, что подтверждается правовыми позициями Конституционного Суда РФ. Например, область может быть преобразована в край, край — в республику и т. п. Таким образом, изменяется субъектный состав Российской Федерации, конституционный статус субъекта РФ, но при этом его территория остается без изменения.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ путем объединения (слияния) нескольких субъектов РФ предусмотрено Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», регулирующим процедуру объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ.

Объединение субъектов РФ проводится в целях:

1) обеспечения сохранения и развития самобытности народов, традиционно проживающих на территориях соответствующих округов;

2) ускорения социально-экономического развития объединяющихся территорий, повышения уровня жизни населения, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, проживающих на территориях округов;

3) эффективного осуществления государственной власти;

4) организации местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом;

5) дополнительных гарантий для коренных малочисленных народов[7].
В теории конституционного права выделяют и другие способы изменения статуса субъекта Федерации, сопровождающиеся территориальными изменениями:

1) разделение субъекта Федерации на несколько новых субъектов;

2) выделение части территории субъекта Федерации с предоставлением ей статуса субъекта Федерации;

3) объединение частей территорий нескольких граничащих между собой субъектов Федерации с предоставлением этой объединенной территории статуса субъекта Федерации.

Федеральным законодательством эти способы не предусмотрены, что объясняется необходимостью исключения самой возможности дальнейшего дробления территориального устройства государства

---

. Учитывая размеры территории России, наличие самого большого числа субъектов из всех федераций мира, проблемы экономического отставания ряда субъектов РФ, такая позиция законодателя вполне оправданна.
В Конституции РФ термин «статус» употребляется применительно к субъектам РФ. Конституционный статус субъекта РФ урегулирован в Конституции РФ (ч. 1, 2, 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137): это установленное Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта РФ положение субъекта как государственно-территориальной единицы Российской Федерации. Такое понимание основывается на положениях постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области (п. 4 установочной части). Конституционный статус субъекта РФ

---

11. Производство по изменению границы субъекта РФ

Анализ действующих нормативных правовых актов и складывающейся правоприменительной практики позволяет выделить следующие стадии производства по изменению границ между субъектами РФ.

Первая стадия - возникновение потребности изменения границ и выдвижение соответствующей инициативы. Следует отметить, что данная стадия является наименее урегулированной и скрытой от общественности, хотя отдельная информация появляется.

Один из самых известных случаев - выдвижение инициативы об изменении границ Москвы и Московской области Президентом РФ. В июне 2011 г. на Петербургском международном экономическом форуме Д.А. Медведев высказал идею о целесообразности объединения Москвы и Московской области. Во исполнение высказанной инициативы довольно быстро был подготовлен и подписан текст соглашения между Москвой и Московской областью. В декабре 2011 г. постановлением Совета Федерации изменение границ было утверждено.

Хотя обычно с инициативой изменения границ выступают местные жители, которых существующие границы не устраивают по различных причинам; обращаясь с жалобами в органы публичной власти и требуя от них совершения определенных действий, они вынуждают органы государственной власти договариваться с соседними субъектами РФ об изменении границ и передаче территории из юрисдикции одного субъекта РФ другому.

Например, до 1994 г. в состав Ивановской области, расположенной на правом берегу реки Волги, входил в виде своеобразного анклава Сокольский район на левом берегу. Транспортного водного сообщения между ними не было; на одном берегу находились органы власти, нотариальные конторы, предприятия, связанные с жизнеобеспечением, а на другом жили люди. Поэтому, естественно, формировались экономические и иные связи не с Ивановской областью, а с Нижегородской, территория которой и окружала данный район.

Несколько иная ситуация сложилась на границе Амурской области и Еврейской автономной области. Еще в советское время вследствие небрежно проведенной границы между ними село Заречье, всегда принадлежавшее Еврейской автономной области, оказалось на территории Амурской области. В результате за обеспечение жителей села, находящегося на территории обрасти, продовольствием, светом, теплом, социальной и медицинской помощью отвечала соседняя автономия. Даже дороги из села до райцентра в райцентре Архары Амурской области не было. Транспорт всегда выделяли власти села Пашково, расположенного в Еврейской автономной области. Оттуда же тянулись провода связи, электрические кабели. Фактически жителям Заречного оставалось либо отказаться от благ цивилизации, поставляемых из соседней автономной области, потребовав от властей Приамурья построить

---

линии электропередачи и дорогу в Архару, либо войти в состав Пашковского поселения и перекроить границу двух субъектов.

Вторая стадия - создание в соседних субъектах РФ согласительных комиссий или иных рабочих органов, которые осуществляют основную подготовительную работу по передаваемым территориям, уточняют новое картографическое описание. Причем не всегда этот процесс оказывается быстрым. Например, спор между Костромской и Ивановской областями длится уже несколько десятков лет, и стороны никак не могут договориться. Проблема возникла из-за притока Волги реки Немды; граница между регионами проходит весьма своеобразно. И левый и правый берег реки принадлежит костромичам, а сама Немда с ее огромными рыбными запасами - ивановцам. Данное решение принималось еще в советское время при строительстве Горьковского водохранилища. В результате получить разрешение на ловлю рыбы в реке Немде - даже простой удочкой - можно только в Ивановской области. Квоты на промышленный лов - а это около 120 т в год - выдаются исключительно местным ивановским заводам. Попытки костромских предпринимателей организовать рыбный или туристический бизнес на этой территории пока безуспешны. В 2011 г. в состав рабочей группы от Костромской области входили представители Костромской областной Думы и администрации Костромской области; Ивановскую область представляли депутаты регионального парламента и сотрудники управления Федеральной регистрационной службы по Ивановской области.

Третья стадия - выявление и учет мнения населения. Правовое регулирование выявления и учета мнения населения при изменении границ субъектов РФ довольно противоречиво и разнообразно.

В ст. 67 Конституции РФ речь идет о согласии субъектов РФ. Как указывалось выше, термин "согласие субъектов РФ" в регионах понимается по-разному. Для одних это означает необходимость проведения референдума, т.е. фактически отождествляются термины "субъект РФ" и "население субъекта РФ", что в исследуемом контексте представляется оправданным. Ряд других субъектов РФ считают достаточным получение решения соответствующих органов государственной власти. В третьих "согласие субъекта РФ" заменяется на "согласие части субъекта РФ" (речь идет о регионах, в которых ограничиваются выяснением мнения населения территории, границы которой должны быть изменены).

---

По мнению В.Е. Чиркина, публично-правовое образование (в том числе субъекты РФ) имеет три составляющие: территориальный, исторически сложившийся коллектив, сообщество жителей; определенная организация; властвующая управляющая структура, представленная его органами и институтами непосредственной демократии. Причем публично-правовое образование невозможно без территориального публичного коллектива; публично-правовое образование выступает не как сообщество индивидов, а как организационная форма самоорганизации территориального коллектива. По этой логике референдум представляется наиболее правильной формой выявления и учета мнения населения, необходимых для получения согласия субъекта РФ.

Анализ складывающейся правоприменительной практики свидетельствует о многообразии используемых форм.

Так, при изменении ивановско-нижегородской границы проводился референдум, но только в пределах передаваемой территории, т.е. Сокольского района (он проходил 25 апреля 1993 г.; за изменение границ проголосовало около 80% избирателей).

При изменении границ между Амурской и Еврейской автономной областями также выяснялось только мнение жителей передаваемой территории. В стенограмме заседания Совета Федерации говорится, что "граждане села Заречное высказались в поддержку этих изменений"; по сообщениям СМИ, проводился сельский сход, хотя, поскольку речь идет об отдельном селе, которое является частью территории муниципального образования, видимо, надо говорить о собрании жителей.

Любопытные формы были использованы при подготовке решения об увеличении территории Москвы в два с половиной раза за счет соответствующего изменения границ.

Судя по размещенным на сайтах муниципальных образований решениям, мнение населения выражалось решениями соответствующих представительных органов, в основе которых лежали расширенные заседания представительных органов, общественные обсуждения и слушания, круглые столы.

Характерно, что при принятии указанных решений обсуждался вопрос не об изменении границ, а о вхождении соответствующих муниципальных образований Московской области в состав другого субъекта РФ - города федерального значения Москвы; общественные обсуждения были посвящены дальнейшему развитию отраслей социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, но не изменению границ между субъектами РФ. В ряде случаев органы местного самоуправления, принимая соответствующие решения, выдвигали определенные условия, указывали на необходимость соблюдения данных им гарантий. В связи с этим возникает вопрос: можно ли отождествлять позицию населения, увязанную с определенными условиями, с требованиями соблюдения гарантий с мнением населения? Будет ли это решение действовать в случае несоблюдения условий и нарушения гарантий?

---