Файл: Примерные вопросы и задания для подготовки к государственному экзамену.docx

В-четвертых, Российская Федерация и субъекты РФ в рамках совместного ведения осуществляют правовое регулирование в соответствии с порядком, установленным ст. 76 Конституции РФ. При реализации полномочий в пределах конкурирующей сферы субъекты федераций осуществляют правовое регулирование опережающего характера.

В-пятых, совместное ведение РФ и субъектов РФ является источником исключительных полномочий субъектов РФ, формируемых по остаточному принципу в соответствии со ст. 73 Конституции РФ. Исключительные полномочия субъектов федераций за рубежом устанавливаются конституциями, и как правило, в качестве исчерпывающего перечня (Германия, Индия).

Представляется важным обратить внимание на характер конституционного закрепления структуры управления по реализации конкурирующей компетенции, изначально исключающей одновременное участие в государственном управлении данными вопросами двух субъектов правового регулирования - федерации и субъекта федерации. Особенностью конституционной институализации структуры управления конкурирующей компетенции (ФРГ, Индия) является то, что ее реализация в целом и по каждому вопросу отдельно адресуется одному субъекту государственного управления (органам представительной и исполнительной ветвей власти) федерального либо регионального уровней власти. В Индии это субъекты одного уровня - федерация или штат. В ФРГ это федерация (принятие закона), правительство земли (исполнительная деятельность) либо принятие закона и его исполнение на земельном уровне. И в первом и во втором вариантах в процессе практического исполнительства принимает участие только один уровень исполнительной власти. Это означает абсолютное отсутствие необходимости системного разграничения полномочий между уровнями правового регулирования по каждому конкретному вопросу этой сферы государственного управления.

Аналогичные аргументы могут быть положены и в основу критики позиций авторов - сторонников узкофункционального подхода, рассматривающих исключительные полномочия Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), совместное ведение РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ) и исключительные полномочия субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ) как специфическую деятельность органов государственной власти по реализации одной государственной функции - нормотворческой. В частности, по мнению В.А. Черепанова, предметы ведения в перечисленных выше нормах Конституции РФ касаются исключительно нормотворчества и относятся к сфере представительных органов государственной власти <9>. На дискуссионность данной позиции уже обращалось внимание в литературе, однако аргументация была иного характера <10>.

---

<9> См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003; Он же. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2004.
<10> См. подр.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М.: Новая правовая культура, 2004. С. 62.

Зарубежный опыт федерализма по выстраиванию взаимоотношений центра и регионов содержит важное направление дальнейшей модернизации функционирования всей системы исполнительной власти в РФ и перехода в конечном итоге к принятой во всех развитых федеративных государствах формуле управления делами общества и государства: правительство - субъект управления - объект управления <11>.

<11> См.: Министерства и ведомства: Учеб. пособие / Под ред. А.Н. Козырина и Е.К. Глушко. М.: Норма, 2008. С. 13.

Приведенные выше доводы дают основание полагать, что юридическое содержание категории "совместное ведение" в том виде, в каком оно закрепляется в ст. 72 Конституции РФ, значительно шире термина "конкурирующая компетенция". Конкурирующая компетенция, означающая право субъекта федерации осуществлять правовое регулирование до принятия соответствующих актов федерального уровня, выступает в качестве факультативного элемента системы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 3 ФЗ от 06.10.1999 (в редакции от 9 февраля 2009 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Однако в этой же норме федеральный законодатель делает оговорку о том, что в течение трех месяцев после принятия соответствующего федерального закона субъект РФ обязан привести законы и иные нормативные правовые акты в соответствие с принятым по данному вопросу федеральным законом. Тем самым инициатива опережающего законотворчества субъектов РФ по вопросам, отнесенным к совместному ведению, девальвируется.

Возможно, что девальвация опережающего нормотворчества субъектов РФ повлечет утерю положительного позитивного опыта региональной нормотворческой деятельности. Это, в свою очередь, может привести к значительным издержкам экономического характера, связанным с изменением порядка правового регулирования в конкретной сфере общественных отношений. В связи с этим представляется необходимым и целесообразным предварительный анализ и обобщение положительных сторон такого рода деятельности субъектов РФ с целью последующего использования в нормотворческой деятельности на федеральном уровне.

---

Дисциплина (модуль) «Правотворческий процесс»
11>11>10>9>10>9>8>8>7>7>

---

1. Особенности принятия законов субъектов РФ.

В процессе осуществления регионального законотворчества субъекты РФ обязаны исходить из правил и порядка осуществления законотворческой деятельности на федеральном уровне при непременном учете собственной региональной специфики законотворчества. Поэтому при реализации законотворческих полномочий отмечается существование особенностей законотворческой деятельности на уровне субъектов РФ. Данные обстоятельства вызывают значительный интерес в исследовании и оценке деятельности регионов России по принятию собственных законов.

Законотворчество субъекта РФ (региональное законотворчество) есть деятельность компетентных органов, охватывающая процедуры по разработке и рассмотрению законопроектов и принятию и обнародованию законов, а также процесс принятия закона непосредственно народом (в ходе референдума). Новизна регионального законотворчества как правового института обусловлена существенным расширением прав субъектов Федерации и, соответственно, увеличением объема их правотворческих актов, обеспечением приоритета нормативноправового акта субъекта Федерации перед федеральным законом в сфере его исключительного ведения, сохранением и укреплением единых конституционных основ правовой системы в масштабе Федерации.

Правовыми основами этой деятельности выступают части 2, 4 статьи 76 Конституции РФ , закрепляющие, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов на уровне регионов принимаются законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации, а вне пределов ведения Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование, которое включает принятие законов и иных нормативно-правовых актов. При этом правотворческая свобода регионов России ограничена обязанностью их нормотворческих органов исключить какие-либо противоречия своих актов федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также обязанностью компетентных федеральных органов осуществлять контроль за правотворчеством субъектов Федерации с точки зрения соблюдения ими норм, составляющих основы конституционного строя России. Нормативные положения Конституции РФ, определяющие правовые основы законотворческой деятельности регионов и общие принципы ее организации, развиваются в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В субъектах Федерации базовые положения о законотворческой деятельности содержатся также в конституциях (уставах) субъектов РФ, а

---

также в региональных законах, детально регулирующих процедуры рассмотрения и принятия законов и иных нормативно-правовых актов. Нормы федеральных и региональных законов находят свою детализацию в регламентах законотворческих органов государственной власти субъектов Федерации, которые устанавливают ряд последовательных стадий и этапов законотворческого процесса, определяют субъектов права законотворческой инициативы, регулируют процедуры голосования по законопроектам, решают другие вопросы, относящиеся к этой сфере. В целом в нашей стране создана достаточно полная система теоретических предпосылок, оснований для активного развития законодательства субъектов Федерации.

Ведущим элементом региональной законотворческой деятельности является региональный законотворческий процесс, который представляет собой регламентированную с правовой точки зрения совокупность последовательных процедур, осуществляемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и направленных на принятие (изменение, дополнение либо отмену) регионального закона. Данный процесс в целом аналогичен федеральному законотворческому процессу, а потому не получил широкого исследования в специальной литературе. В то же время он обладает определенной спецификой, которая отмечается, прежде всего, на этапе законотворческой инициативы как с точки зрения круга субъектов этого права, так и с точки зрения формы его реализации. В частности, по оценкам ученых, высшее должностное лицо субъекта Федерации, по сути, является самым активным субъектом права законотворческой инициативы, тогда как количество законопроектов, вносимых в региональные законодательные органы их депутатами, представительными органами местного самоуправления, иными субъектами права законотворческой инициативы, снижается. В свою очередь, круг субъектов права законотворческой инициативы на региональном уровне существенно расширен за счет предоставления такого права общественным объединениям и непосредственно гражданам, что не предусматривается Конституцией РФ на федеральном уровне. При этом в ряде регионов России высоко оценивается значение народной инициативы, что влечет принятие соответствующих законов.

С точки зрения формы реализации законотворческой инициативы эти особенности связаны с возможностью внесения ряда законопроектов только определенным в конституции (уставе) субъектом, а также с обязательностью рассмотрения внесенных высшим должностным лицом региона законопроектов в первоочередном порядке либо при наличии его заключения. Кроме того, одной из форм реализации права законотворческой инициативы на региональном уровне официально выступает законодательное предложение.

---