Файл: Примерные вопросы и задания для подготовки к государственному экзамену.docx

нормативной оболочкой, а предполагает значительный уровень обеспечения соответствия конституции фактической и конституции юридической.

Наконец, трудно согласиться с позицией О.Е. Кутафина о том, что не может быть никаких международных требований к организации демократического процесса осуществления власти как одному из признаков (принципов) конституционализма. Достаточно даже беглого взгляда, например, на Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., чтобы убедиться в наличии международных стандартов в области избирательной системы, организации судебной власти, обеспечения прав профсоюзов и т.д., существенно определяющих правовые основы конституционного строя в ратифицировавших их странах. А поскольку нормы международного права имеют императивный характер и согласно ст. 15 Конституции России 1993 г. являются частью правовой системы Российского государства, то вполне возможно говорить о требованиях, предъявляемых этими нормами. Другое дело, что суверенное государство само решает, брать на себя эти обязательства или нет.

РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА В СВЕТЕ ПОПРАВОК 2020 ГОДА В КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Развитие российского конституционализма как теории, так и практики, на протяжении всего времени его существования проходило достаточно своеобразно. В целом, конституционализм легитимирует государственную власть, утверждая ее правомерность, придает государственной власти больше авторитета в обществе не силовым, а социально выработанным методом, поэтому, по мнению Р.А. Ромашова, конституционализм в большей степени политическая система реально действующей конституции. Благодаря правозащитной роли конституционной юстиции, отмечают Арановский К.В. и Князев С.Д., происходит неуклонное, пусть порой и кажущееся кому-то медленным, утверждение гуманистической сущности российской государственности.

Так и в настоящее время в российском обществе прослеживается запрос на перемены, причем он исходит от самих людей, «зачастую они лучше знают, что, почему и как надо менять там, где они живут, работают – в городах, селах, по всей стране» - сказал в Послании Федеральному Собранию 2020 года Президент Российской Федерации. Речь идет о преобразованиях во всех уголках нашей страны, на всех уровнях: федеральном, региональном и местном. Начало 2020 года в России ознаменовалось масштабными изменениями практически во всех сферах жизнедеятельности страны, а их алгоритм был заложен в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, прозвучавшему также неожиданно впервые в самом начале года (15 января 2020), что глава государства обосновал так: «Нам нужно быстрее, не откладывая, решать масштабные социальные, экономические, технологические задачи, перед которыми стоит страна».

---

Национальные проекты, уже не первый год воплощающиеся в жизнь, сформированы по 12 стратегическим направлениям, таким как «Жилье и городская среда», «Здравоохранение», «Демография», «Экология», «Культура» (01.01.2018 – 31.12.2024 гг.) и другие, затрагивают преобразования отдельных сфер государства. Поставлена амбициозная цель – Россия должна в ближайшие несколько лет войти в пятерку крупнейших экономик мира при темпах экономического роста, превышающих мировые, согласно Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

Достижение данной цели требует комплексного подхода, «необходимо новое качество государственного управления, работы Правительства, всех уровней власти, прямого диалога с гражданами», - сказал В.В. Путин. Преобразования, анонсированные Президентом Российской Федерации, своевременны и, наверное, вполне ожидаемы, в связи с тем, что в предыдущих Посланиях глава государства говорил, что в стране уже обеспечена устойчивость и стабильность практически во всех сферах жизни, а это критически важно для нашей огромной многонациональной страны со сложным федеративным устройством…». Изменения планируются на всех уровнях: федеральном, региональном и местном. Подробнее остановимся на проблемах местного самоуправления.

Вопросы государственного устройства определяет Конституция Российской Федерации, и несмотря на то, что «потенциал ее далеко не исчерпан» по мнению главы государства, все же «пришло время внести в Основной Закон страны некоторые изменения». Обсуждение сложившегося дисбаланса, «разрыва» между государственным и муниципальным уровнем власти, который проявляется в разных сферах жизни российского общества, происходит уже не первый год. Проблема состоит 19 в том, что в этой сфере существует «разделенность и запутанность полномочий», что, по мнению В.В. Путина, прежде всего отрицательно сказывается на людях. Логическим следствием накопительных противоречий и «буксующим» механизмом реализации на практике взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления, подогреваемый постоянной научной полемикой стали поправки 2020 года в Конституцию Российской Федерации. Новые положения Основного закона касаются совершенствования института публичной власти в России, предложены главой государства в законопроекте, который был принят уже через два месяца после Послания 15.01.2020 г.

---

Изменения 2020 г. в Основной закон страны связаны с решением еще одной проблемой, так Конституция Российской Федерации провозглашает равные права всех граждан страны, однако «возможности и гарантии в разных регионах и муниципалитетах обеспечиваются по-разному, что несправедливо по отношению к человеку и несет прямую угрозу нашему обществу и целостности страны», - отметил Президент. Добавим, что местное самоуправление, как самое «близкое» к населению страны, играет здесь определяющую роль. Согласимся с мнением В.И. Шкатулла, который сказал: «для того, чтобы модель местного самоуправления выполняла свои задачи и функции, она должна быть социально ориентирована и эффективна с точки зрения осуществления народовластия на местном уровне».

По мнению главы государства, проблема может быть решена путем внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, закрепляющих принцип единой системы публичной власти и создание эффективного взаимодействия между государственными и муниципальными органами. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин также обратил внимание на «отправную точку» этого сложного вопроса, которая находится в одной из норм Конституции Российской Федерации, «…статья 12 Конституции Российской Федерации дает повод к противопоставлению органов местного самоуправления органами государственной власти, в то время как органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти РФ». Немало сложных вопросов данная статья вызвала и у В.И. Васильева: «В статье говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но если они не входят в систему органов государственной власти, то, может быть, входят в систему других органов? Какую? Неизвестно. С этим можно согласиться, если признавать неоднозначность понятий «государственная власть» и «публичная власть» и более широкое содержание второго понятия по сравнению с первым».

Научная дискуссия о характере муниципальной и государственной властях существует давно. А.Н. Савенков и процесс; муниципальное право В.Е. Чиркин отмечают, что «проблемы публичной власти, ее соотношение с государственной властью давно обсуждаются в конституционно-правовой науке». «Институт местного самоуправления как самостоятельный институт публичной власти появился в России в 1990 г.» - утверждает В.И. Шкатулла, и то, что «без местного самоуправления в современных условиях невозможно осуществление народовластия» не вызывает сомнения. Устоявшееся мнение о разграничении понятий «местное самоуправление» и «государственная власть» поддерживает О.В. Романовская: «местное самоуправление является формой осуществления публичной власти, что нельзя отождествлять с государственной властью. Практика Конституционного Суда РФ как раз и проводила ту красную нить, благодаря которой не должно проходить смешивание местного самоуправления и государственного управления».

---

Развитие конституционализма в России на современном этапе связано с поправками 2020 года в Конституцию Российской Федерации, что можно считать историческим решением, ведь изменения касаются и вопросов государственного устройства в целом, функционирования отдельных институтов государственной власти и новой роли местного самоуправления в системе публичной власти. Рассмотрим правовую категорию «публичная власть» подробнее. Интересно, что она не употребляется в законодательстве (ни в Конституции РФ, ни в иных нормативных правовых актах), однако активно используется в учебной, научной и иной литературе, постоянно звучит в речах государственных деятелей - этот факт требует дополнительного теоретического осмысления. Отношение конституционалистов к правовой категории «публичная власть» тоже не однозначно. Например, известный конституционалист С.А. Авакьян в своем государственно-правовом терминологическом словаре не дает определение понятия «публичная власть», а отсылает к двум другим понятиям «народовластие» и «политическая власть», что говорит о понимании исследователем этих правовых категорий как идентичных, с чем сложно согласиться. По мнению исследователя «на местном уровне разновидностью политической власти можно считать власть местного самоуправления, которая согласно Конституции Российской Федерации отделена от государственной власти, но взаимодействует с нею, использует различные средства привлечения населения к выработке, принятию и реализации решений по управлению жизнью соответствующих территорий». Публичную власть С.А. Авакьян терминологически не отличает от политической власти, утверждая, что «политическую власть называют также публичной властью, исходя из того, что она осуществляется в обществе и адресована широким массам членов общества (т.е. публично)». А вот «народовластие», по мнению С.А. Авакьяна, категория конституционная, означающая принадлежность всей полноты 20 власти народу, отраженная во многих статьях Конституции Российской Федерации».

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, по замечаниям А.Н. Савенкова и В.Е. Чиркина, привела к употреблению термина «публичная власть» в качестве родового, обобщающего понятия, объединяющего государственную власть в нашей стране, власть ее субъектов и местное самоуправление». Очевидно, что вопросы местного самоуправлении в системе публичной власти в российском конституционализме вызывают многочисленные дискуссии, но вернемся к тем изменениям в Конституции Российской Федерации 2020 года, которые анонсировал Президент в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 15.01.2020, а через два месяца оформленные в виде правовых норм в принятом Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее - Закон о поправке к Конституции). Исследуемый термин «публичная власть» вынесен в заголовок закона, что говорит об особой роли, отведенной ему теперь в законодательстве и новом прочтении положений Конституции.

---

Термин «публичная власть» появился в ряде статей Закона о поправке к Конституции начиная со статьи 71 Конституции Российской Федерации, регламентирующей вопросы ведения Российской Федерации в пункт «г», которая теперь звучит так: «г) организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти». Причем этот термин в конструкции конституционной нормы предваряет правовую категорию «система федеральных органов власти», что видимо, говорит о его первостепенном значении и «средообразующем» характере.

В статье 80 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает конституционно-правовой статус Президента России, ранее использовавшийся в этой статье термин «органы государственной власти» в части 2 статьи 80 теперь заменен на «органы, входящие в единую систему публичной власти». Часть 2 статьи 80 Конституции изложена в следующей редакции: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, поддерживает гражданский мир и согласие в стране, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти». Исходя из логики законодателя мы можем сделать вывод, что правовая категория «органы государственной власти» теперь заменены в Конституции Российской Федерации на новое правовое явление «органы, входящие в единую систему публичной власти». Отметим, что общее понимание новой правовой категории «публичная власть» в ходе обсуждений поправок в Конституцию Российской Федерации было достигнуто, обозначено отсутствие связи между «уровнем публичной власти» и возникающей проблемой разграничения сферы ответственности местных властей и региональных. Это в целом согласуется со словами Президента Российской Федерации о том, что «должна быть создана единая система публичной власти», конечно, без ущемления интересов и прав муниципалитетов

Однако недостаточная четкость некоторых конституционных норм, проверенных практикой, о которых говорил В.И. Васильев, привело к неоднозначному их применению, и слабую обоснованность статьи 12, посвященной местному самоуправлению. Как бы отвечая на эти замечания, претерпели изменения положения Конституции, регламентирующие местное самоуправление. Выясним, был ли введен законодателем новый для Конституции Российской Федерации термин «публичная власть» в статьях, устанавливающих конституционно-правовые основы местного самоуправления главы 8 и состоящая из четырех статей: 130, 131, 132 и 133? В двух статьях (131 и 132) появился новый термин «публичная власть». Однако и в 133 статье законодателем введен еще один новый термин из синонимичного ряда – «публичные функции», ранее не встречавшийся в Конституции.

---